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第二部分 财政
第十章 公共物品与财政职能
公共选择与政府失灵
(一)公共选择
公共选择可以定义为对非市场决策的经济学研究，产生于20世纪40—50年代的美国。其代表人物包括詹姆斯?布坎南、戈登?塔洛克等。公共选择是关于“政府失灵”的理论，它分析的是政治场景和公共选择中的个人(包括投票人、政治家、官僚)行为。它从与经济学同样的个人主义方法论和“经济人”假设出发，对个人在政治环境中的行为，做出科学的分析与判断。
公共选择的三大理论基石。①个人主义方法论。即人们只能通过对个人及其行为的理解来理解社会。做出选择和实施行动的主体必定是个人，而不是政党、省份、国家等机构组织，社会是个人在给定环境中理性选择的结果。②经济人假设。政治场景中的个人与市场环境中的个人一样，都是自利、理性和效用最大化者。所有政客(最优秀的政客被称为政治家)、官僚、代议者，他们关注的个人利益，并不比一般老百姓更少，也并不比一般老百姓更聪明、更有公益心。政治人必定在政治场景的特定激励和约束下，调整自己的行为，以谋求自我利益最大化，而不是公众利益最大化。③作为一种交易的政治过程。和市场过程一样，政治过程也可以看作是一种个人之间的交易网络。所不同的是：第一，在通常的市场上，个人用货币交换所需的物品和服务;而在政治市场上，个人以自己同意承担的成本份额(或税收)，交换政府提供的公共物品与服务。第二，市场交易是边际交易，交易双方可以就商品的价格和数量讨价还价，最终达到双方满意的结果;而政治交易中，个人在特定方案上只能做出同意或不同意的选择，根据少数服从多数原则，那些持不同意见的少数派只能接受对其不利的方案。
(二)政府失灵及其表现形式
在公共选择理论诞生之前，传统观念对政府普遍怀有乐观的认识，相信政治领域中个人的行动完全受公益精神的驱使：代议机构从投票人或公民的利益出发制定政策;作为执行机构，行政部门则尽职尽责地服务于其委托人的利益，将代议机构的政策不折不扣地付诸实施;司法机构则完全依据法律公正行事。基于此，传统财政理论认为，由于存在市场失灵现象，要求政府发挥资源配置、收入分配和经济稳定等职能，介入公共经济领域，以校正市场失灵、改善收入分配状况和保持宏观经济的持续稳定增长。公共选择作为一种科学方法论，引导人们重新认识政府，从理论上解释了政府失灵现象的存在。常见的政府失灵表现为：
1.选民“理性的无知”与“理性的非理性”
尽管公共物品供给数量和质量，以及其成本分担，事关每个人的切身利益，但是作为公共物品需求者和投票者，个人也许没有动机通过投票传达对公共物品的需求信息。理性的个人投票与否，取决于参加投票的期望净收益，这就是唐斯的“理性投票人假说”。在此假设下，所谓“理性的无知”是指理性的选民由于不指望自己的一票能够影响选举结果，因而没有动力花费时间和成本去搜寻有关选举的信息。“理性的非理性”是指，正是由于手中的一票对于选举结果无足轻重，即使拥有必要的信息，选民也不愿意投入精力和时间，他们不会好好利用这些信息。这导致选民往往胡乱投下自己那神圣的一票，根本没有正确表达自己的偏好，何谈政府根据选民表达的偏好来有效提供公共物品与服务呢?
2.政治家(政党)选票极大化
追求自我利益的政治家(政党)，本身也不是基于选民的利益而行动，他们之所以提出符合选民意愿的纲领或提案，只是为了获得私利和再次当选。为了达到这一目标，政治家(政党)必须追求尽可能多的选票。而只有符合中间选民偏好的纲领或提案，才有助于实现选票极大化的目标。一味迎合中间选民的利益，必然导致少数派社会成员的利益和诉求被忽视，有违社会公正原则。
3.投票循环
政治过程其实就是一个通过合适的规则，集结个人偏好、发现社会最大利益的过程。那么，到底哪种投票规则，才能从不同的备选方案中，挑选出最有利于社会利益或最符合公意的唯一选项呢?对当代民主制度中最常见的简单多数投票规则的考察发现，在某些情况下，会出现投票循环现象，投票过程没有结果。投票循环又被称作“孔多塞悖论”(Condoreet’s paradox)。孔多塞主张，集体应当选择在两两对决中以简单多数胜出的议案，该种形式的选举规则被称之为“孔多塞规则(Condorcet procedure)”，其核心思想一般由“三个选民-三个选项，两两表决、得多数票者获胜”的简单模型来表达。然而，该模型表明，某些情况下简单多数决没有结果，即出现投票循环现象，没有哪个候选对象能够稳定地胜出。事实表明，随着选项数目和群体成员人数的增加，投票循环现象出现的几率还将增大。
投票循环是孔多塞规则所独有的问题，还是(以多数决为代表的)民主制度下所有决策规则的共同特征?“阿罗不可能定理”证明，当选项超过三个、社会成员超过三人时，所有的投票规则都是有缺陷的，除非通过某种方式武断地决定胜出方案，否则民主投票将没有任何结果。这为当代民主制度的有效性打上了阴影。
4.官僚体系无效率
主流的公共行政研究通常认为，官僚总是努力追求部门的工作效率的。不过，如果官僚机构中的个人同样是自利的经济人，必将利用其所掌握的资源和权力，谋求自我利益。尼斯坎南的官僚理论解释了官僚体系缺乏效率的原因。该模型中的官僚机构具有两大特征：其一，官僚在给定需求约束和成本约束条件下，最大化本部门的总预算。官僚之所以对部门总预算情有独钟，是因为来源于其工作环境的各种物质满足和非物质满足均与其掌握的资源正相关。前者包含有工资、额外津贴、舒适的办公条件、工作中的旅行、职务用车以及其他在职消费;后者有与其职位相关的权力、职务任命权、升迁的机会、声誉、改变社会制造变化的能力以及社会尊重等其他个人满足。其二，官僚机构(行政部门及其公务人员)负责生产某种公共物品与服务(或其组合)，以与其服务对象(立法机构或其中间投票人)的预算拨款相交换。这样，官僚机构与其服务对象的关系，类似于市场上的厂商与消费者的关系。然而，由于立法机关以拨付总预算的方式支付货款，使得二者的市场地位并不平等，官僚机构获得了类似于垄断厂商的市场优势。从而，官僚机构掌握了决定部门预算规模的主动权，政府所提供的公共物品与服务的规模从社会资源配置的角度往往并不是最有效率的。尼斯坎南模型在公共物品的政府生产上，具有重要的政策含义：第一，应当增强官僚部门内部的竞争性，增加某一行业官僚部门的数量是方法之一，也可以允许其他行业现有的官僚部门通过业务参与以强化竞争;第二，通过改变对官僚的激励，引导其最小化既定产出的成本;第三，通过公共物品和服务的生产外包，让更多的私人营利性企业加入到公共物品和服务的生产过程中来，以期提高效率。
5.利益集团与寻租
在政治场合中，那些政治上活跃的小集团，通常拥有与他们的规模不对称的实力，足以比那些大规模集团具有更大的政治影响力，导致利益集团作为其中的一种政治参与力量，对于公共政策的形成和运行起着不可忽视的作用。利益集团与官僚的合作，通常只是推进了小集团而非中间投票人的利益。作为管制机关的政府部门被所要管制的产业部门所俘获的案例比比皆是。利益集团寻求租金的努力，通过影响政府税收、管制、关税保护等政策，导致了非生产性再分配，既降低了经济效率，又浪费了社会资源。除此之外，利益集团还通过提供经济资助直接影响行政和立法的选举格局;通过战略性地提供与公共政策相关的信息以影响公共政策。