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中级经济基础教材知识点第十四章财政管理体制
第十四章 财政管理体制
财政管理体制内容与类型
(一)财政管理体制的含义
财政管理体制，是指国家管理和规范中央与地方政府之间以及地方各级政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度。在我国，财政管理体制有广义与狭义之分。广义的财政管理体制主要包括政府预算管理体制、税收管理体制、公共部门财务管理体制等。狭义的财政管理体制是指政府预算管理体制。
政府预算管理体制是财政管理体制的中心环节，它规定了各级政府间的财力划分，规定了预算资金使用的范围、方向和权限。因此.通常人们所使用的财政管理体制概念，指的就是政府预算管理体制。
(二)财政管理体制的内容
1.财政分配和管理机构的设置
有财政分配，就需要设立一定的机构来从事财政管理。古今中外，各国政府都设立了专门的比较完善的财政机构来管理财政事务，形成一个比较健全的财政管理系统。与政府管理体制相适应，目前我国的财政管理机构分为中央、省(自治区、直辖市)、设区的市(自治州)、县(自治县、不设区的市、市辖区)、乡(民族乡、镇)五级。各级财政部门内部又设置不同业务分工的机构，分别负责各项业务管理工作。
2.政府间事权及支出责任的划分
财政管理体制作为划分各级政府间财政关系的根本制度，其依据是政府职能界定和政府间事权划分。政府间财政支出划分是财政管理体制的基础性内容。在多层级政府及其财政结构中，任何一个国家都不可能将所有事权集中在中央，也不可能将所有事权都下放给地方.过度集权和过度分权都会产生许多问题。政府问事权及支出责任划分一般遵循以下重要原则：
(1)受益原则。这是指根据公共产品和服务的受益范围来划分政府间事权。对于全国范围内受益的事权划归中央;对于在区域范围内受益的事权划归地方;
对于受益范围涉及多个区域的事权划归相关地区政府协商承担，或者由中央政府出面协调由受益地区共同承担。
(2)效率原则。这是指根据产品的配置效率来确定事权的归属。
公共产品和服务由哪一级政府提供效率更高就由哪一级政府来提供。
(3)区域原则。这是指根据公共产品和服务的区域性来划分政府间事权。
将没有区域性特征、需要按统一规划和标准提供的全国性公共产品和服务的事权划归中央政府，如外交、国防事务等;将具有区域性特征、需要因地制宜来提供的地区性公共产品和服务的事权划归地方，如社会治安、城市供水、公园事务等。
(4)技术原则。这是指根据公共产品和服务的规模大小、技术难易程度来划分政府间事权。对于规模庞大、需要高技术才能完成的公共产品和服务，应由中央政府负责，如三峡工程、青藏铁路等公共工程;反之，应由地方政府负责。
3.政府间财政收入的划分
税种属性是决定政府问财政收入划分的主要标准。市场经济成熟国家一般遵循以下几个重要原则：一是集权原则。无论是单一制国家，还是联邦制国家，为了保持政策的统一性，保持社会稳定，维护中央政府权威，一般都是在政府间初次分配中集中较多的财力，将收入份额较大的主体税种划归中央政府。二是效率原则。将一些流动性较强的收入，作为中央政府收入;将一些流动性不强的收入(如以土地为课税对象的收入)、地方政府比较了解税基等基本信息、收人相对稳定的，划归地方政府，既易于操作，征税效率也比较高。三是恰当原则。为了有效实施宏观调控，将一些调控功能较强的税种作为中央政府收入;对于体现国家主权的收入(如关税)，作为中央政府收入，不宜作为地方收入或中央地方分享收入。四是收益与负担对等原则。对于收益与负担能够直接对应的收入(如使用费等)，一般作为地方政府收入。
根据国际经验，政府间财政收支划分呈现的基本特征，是收入结构与支出结构的非对称性安排。即收入结构划分以中央政府为主，支出结构划分则以地方政府为主，也就是说在年度财
政收支总量中，划归中央政府掌握的收入要大于其实质性职权范围的一定比例，而地方政府所承担的职权则往往要超过其直接收入划分所拥有的财力。所以在财政收支划分上作出这种非对称性安排，一方面，中央j吱府拥有相对较多的财力，使地方政府在一定程度上依赖于中央政府支持，同时中央政府也有能力予以支持，这有利于保证中央政府在宏观调控中的主导地位，维护中央政府的权威性。：另一方面，绝大部分公共需要的受益范围是具有区域性的，各地企业和居民对公共物品和服务的需求都具有质和量的差别，由各地方政府针对本地需求提供的公共物品和服务要比中央政府提供更为便利，有利于降低成本，有利于提高财政资金使用效益。
4.政府间财政转移支付制度
作为财政管理体制的重要组成部分，政府间财政转移支付制度是协调中央政府与地方政府间财政关系的一项重要配套制度。本章后面将专门阐述财政转移支付的内容。
(三)财政管理体制的类型
1.财政管理体制的两种模式
从世界各国财政管理体制的差异看，一般分为两种模式或类型：
(1)财政联邦制模式。在联邦制国家，联邦政府与州政府之间的权力划分遵循“州余权主义，原则，即在宪法中未指明或者未列举的联邦权属之外的事务，州有权立法和实施。联邦制下，联邦(中央)与州(地方)之间的权力关系具有如下特点：一是联邦(中央)与州(地方)在宪法规定的领域内相对独立、平等，互不从属;二是联邦(中央)与州(地方)都直接对公民行使权力，每个公民都隶属于两级或多级政府;三是联邦(中央)与州(地方)之间在宪法规定的事务上相互协调。联邦制下的财政管理体制模式，是指在宪法和相关法律确定的各级政府独立事权基础上，各级政府独立地行使各自的财权财力，自收自支，白求平衡，自行管理，自成一体的体制模式。在这种体制下，中央财政与地方财政之间、地方上级财政与下级财政之间没有整体关系，政府间的财政联系主要依靠分税制和转移支付制度来实现。美国、加拿大、德国、澳大利亚、俄罗斯、墨西哥、印度等国家实行财政联邦制。
(2)财政单一制模式。财政单一模式下的财政管理体制，是指中央和地方各级政府在中央统一领导下，根据事权划分及与之相适应的财权财力划分，统一财政预算和分级管理的一种体制模式。在这种模式下，财政大政方针和主要的规章制度由中央统一制定、安排，地方在中央决策和授权范围内对财政活动进行管理。财政单一制模式下，地方政府拥有的分权水平较低，自主性较小。法国、英国、日本、韩国、意大利等国实行财政单一制。
2.改革开放后我国财政管理体制的变化
新中国成立以来，从总体上讲，我国一直实行统收统支、高度集中的财政管理体制。1978年，党的十一届三中全会召开，中国进人改革开放的新时代，以集中为主要特征的传统财政管理体制，作为分配领域的关键环节，率先成为改革开放的突破口。1980年至1993年历经了三次大的改革。这三次体制改革可以概括为是“包干型”财政管理体制。
(1)1980--1984年“划分收支、分级包干”体制。这一体翻也称为“分灶吃饭”体制，其主要内容是按照经济体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方的收支范围;地方预算收支的包干基数，按照划分收支的范围，以1979年预算收支执行数为基础，经过适当调整后计算确定;地方上缴比例、调剂收入分成比例和定额补助数核定后，原则上5年不变。
(2)1985--1987年“划分税种、核定收支、分级包干”体制，其主要内容是收入划分原则上按税种划分各级预算收入;支出按隶属关系划分中央与地方预算支出。
(3)1988--1993年实行包干财政体制。这种体制规定对全国绝大多数地区分别实行收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、定额上解、定额补助等不同形式的包干办法。各种包干体制的实行，其积极作用表现在：一是改变了财权高度集中的状况，逐步扩大了地方财政自主权，调动了地方各级政府当家理财的积极性，地方政府由原来被动地安排财政收支转变为主动参与经济管理，增强了责任心，较好地体现了“统一领导、分级管理，，和责权利相结合的原则。二是财力分配由过去的“条条”为主改为“块块’’为主，中央各职能部门不再下达指标，增强了地方政府的财权，有利于各地区因地制宜地规划和发展社会经济事业。三是财政体制一经确定，几年不变，体制的稳定性和透明度增强;有利于地方制定和执行长远规划，保持经济与社会事业的协调发展。四是财政体制改革带动了各级财政收入的增长，支持配合了其他领域的改革。但随着经济的发展和改革的深化，包干型财政体制越来越不能适应形势发展的需要。
各种包干体制存在的问题，主要表现在：一是体制形式不统一、不规范，表明政府间财政分配关系还不规范，财力分配存在不合理现象。二是体制的政策目标不明确，政府间财政分配关系变革始终围绕财力切割、.财权集散而展开，并侧重纵向间财力分配，较少考虑横向的财政分配关系，没有形成完整的横向财政调整体制和机制，对产业结构的调节效果不明显。三是财政包干制度大多是包死上交中央数或者低弹性增长，中央财政在新增收入中的份额逐步下降，中央财力拮据，中央政府宏观调控缺乏必要的财力基础。
为了，加快建立社会主义市场经济体制，进一步理顺中央与地方财政分配关系，更好地发挥财政职能作用，增强中央政府宏观调控能力，1994年国务院对中央和地方间财政管理体制进行了新的构建，取消包干制，实行了分税制财政管理体制。这次改革是新中国财政史上具有里程碑意义的改革，我国财政管理体制改革由放权让利进入到制度创新的新阶段。
(四)财政管理体制的作用
1.保证各级政府和财政职能的有效履行
建立财政管理体制的根本目的，是构建一个合理、规范、有效的财政运行秩序和体系，做到财权与事权相统一，为满足各级政府有效履行所承担的社会、经济等职能，提供体制、机制和财力上的保障。
2.调节各级和各地政府及其财政之间的不平衡
在多级政府体制下，各级政府之间和各区域政府之间的经济发展和收入水平总会存在不均衡的情况，这就需要通过规范的财政管理体制进行有效的调节，将财力较好地区的财政收入通过体制调出一部分直接或间接转移给财力不足的地区，使财力不足的地方也能够取得与其履行职责相匹配的财力。
3.促进社会公平，提高财政效率
在现代市场经济中，财政管理体制要以坚持公平、效率原则为出发点，以促进社会稳定和提高资源配置效率为基本目标。这是克服市场失灵、有效提供社会发展进步所必需的公共物品和服务、协调不同区域间经济社会均衡发展的内在要求。