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中级经济基础教材知识点第十三章政府预算
第十三章 政府预算
政府预算的职能与原则
(一)政府预算的含义
政府预算，是具有法律规定和制度保证的、经法定程序审核批准的政府年度财政收支计划。其具体含义包括：
从技术方面看，政府预算包括两层含义：①在形式上，政府预算是政府的财政收支计划，以预算平衡表的形式体现，预算表反映了政府资金的来源和流向，体现了政府的年度工作重点和方向。由于政府的各项工作都离不开资金支持，因此，从一定意义上讲，政府预算又可以说是政府的工作计划。
②在内容上，政府预算是政府对财政收支的计划安排，反映可供政府集中支配的财政资金数量的多少，是财政部门按法定程序管理财政资金的活动。政府预算的编制反映政府对财政收支的计划安排;预算的执行是财政收支的筹措和使用的过程;决算是政府预算执行的总结。通过政府预算，可以使人们清楚地了解政府的财政活动，看出政府在一个财政年度内的收支状况。因此，政府预算是政府理财的主导环节和基本环节。
从政治方面看，政府预算是重大的政治行为。①政府预算指标背后反映的是政府在做什么和不做什么之间作出的选择;②政府预算反映了支出上的优先权;③政府预算反映了政府准备购买的具体公共物品和服务及其成本。
从本质方面看，政府预算是国家和政府意志的体现。政府预算需要经过国家权力机关的审查和批准才能生效，是一个重要的法律性文件(属于年度立法)。政府预算从编制、审查批准、执行、调整和决算，都要依照法律规定进行。
政府预算作为规范政府财政经济行为的一种制度安排，是社会政治经济活动的产物，是一个历史范畴。政府预算是在近代政治制度、经济制度演进过程中产生的，是新兴资产阶级同封建专制统治进行斗争的产物。政府预算依托于宪法、法治和代议制机构。
英国是资本主义发展最早议会制度形成最早的国家，因此，政府预算制度最早出现在英国。在14世纪至17世纪，封建贵族阶级日趋没落，新兴资产阶级力量逐步壮大，逐渐成为社会财富的主宰，但他们并未控制财政权。为争夺财政权，资产阶级提出政府各项财政收支必须编制计划，并经议会审查通过才能执行。
经过长期斗争，资产阶级的要求最终得以实现。这种具有一定法律形式和制度保证的负才政分配关系，就是政府预算，其具体表现形式是政府的年度财政收支计划。1832年，英国国会通过法律规定财政大臣每年必须向国会提出全部“财政收支计划书”，并由国会批准。至此，具有现代意义的政府预算制度真正建立起来了。
到了21世纪，绝大多数国家都建立了政府预算制度。
新中国成立后，建立了新民主主义国家预算，1956年社会主义改造基本完成后，社会主义制度确立，我国社会主义政府预算制度也随之建立。
(二)政府预算的职能
在现代经济社会条件下，政府预算具有三大职能：
1.反映政府部门的活动
作为政府收支安排的一个基本计划，政府预算反映和规定了政府在预算年度内的活动范围、方向和重点。政府的支出，就是政府工作或活动的成本;政府的收入，就是弥补政府支出的财源。一本政府预算，就是一面反映政府工作的“镜子”，就是一本关于政府活动的详细记录。因此，通过科学编制和严格执行政府预算，可以使有限资源得到合理配置，可以使政府的政策和目标得到贯彻实施通过政府预算，可以了解政府的工作，透视政府的活动;通过政府预算，可以便公众了解政府的政策信息。
2.监督政府部门收支运作的情况
作为我国各级人民代表大会审议的一个重要文件，政府预算是人大代表和人民群众监督政府收支运作的途径和窗口。政府的收入，最终都来自于企业和居民缴纳的税费;政府的支出，最终都要用于向企业和居民提供的公共物品或服务。因此，通过编制政府预算草案并得到权力机关审查和批准，可以为政府部门提供公共服务、从事财政活动建立明确的管理和控制框架;通过政府预算，可以评价政府履行职能所花费的成本，考核政府工作活动的绩效。
3.控制政府部门的支出 .
我国各级人民代表大会对政府预算的审议过程，就是一种精打细算、厉行节约的机制安排;进一步讲，由各级人民代表大会审议、批准的政府预算，实质上是对政府支出规模的一种法定授权。只有在授权范围内的支出，才是合法和有效的。超出授权范围的支出，即便是必需的也要以预算调整案的形式提交同级人大常委会审议、批准。因此，通过编制政府预算，可以促进政府及其部门对财政收支活动的成本和效果进行科学比较分析;通过审亨和批准政府预算，可以形成对政府支出规模的有效控制，从而实现提高政府公共服务效率的目的。
(三)政府预算的原则
政府预算原则，是指政府选择预算形式、体系和在预算编制、审查、执行过程中所必须遵循的指导思想，是制定政府财政收支计划的重要方针。早期的政府预算原则比较注重控制性，即将政府预算作为监督和控制政府的工具。后来随着政府预算收支内容的日趋复杂，开始强调政府预算的周密性，即注重研究预算技术和管理模式的改进，但功能预算理论创建以后，政府预算原则出现了新的重要变化。功能预算理论创建于凯恩斯时代初期，以凯恩斯经济理论为基础，强调将政府的税收、支出、借债等行为作为二种具有调节运行功能的工具来使用，主张预算政策要以财政措施的实施结果(如宏观经济总体运行和经济增长目标的实现)，作为安排政府预算收支的依据。因此，功能预算理论发展以来，政府预算的功能趋于多样化，开始注重发挥政府预算的功能性作用，实现国家的整体利益。虽然政府预算原则在不同时期有些变化，但一些最基本的预算原则一直为各国共同遵守。这些原则主要有：
1.完整性原则
政府预算必须包括政府所有的财政收入和支出内容，以便全面反映政府的财政活动。所有法律准许的政府财政活动，都要在预算中清楚地列出，不应另设其他财政收支账目;政府所有的财政活动都不能脱离预算管理，非政府交易活动必须排除在外。
2.统一性原则
在分级财政体制中，中央和地方各级政府预算必须按统一的预算科目，统一的口径、程序计算、填列和编制统一的预算，以保证整个财政活动的连续性和整体协调性。
3.可靠性原则
可靠性原则也称为谨慎性原则，是指各级政府预算必须建立在积极、稳健、可靠的基础上，有充分而确实的依据，预算数应尽量准确地反映可能出现的结果，保证预算能得到真实可靠地执行。收入预算的编制要可靠、完整、能够落实。支出预算安排要真实、可靠，既不能不切实际地把支出盘子打得很大，无法完成，也不能留下硬缺口，将执行中一定要发生的支出不列人预算，人为缩小支出规模。
4.合法性原则
合法性原则是指政府预算活动的每个环节都必须按照法定程序进行，政府预算的成立、预算执行中的调整和预算执行结果都必须经过立法机关审查批准。立法机关审查批准预算，表明代表人民意愿的人民代表大会已经授权政府按照人民的意愿使用纳税人提供的资源，政府不能随意变更。这是政府必须对纳税人负责的理念的重要体现。
5.公开性原则
政府预算反映着政府的活动范围、方向和政策，与全体公民的切身利益紧密相关。政府预算的内容及其执行情况，除少数涉及国家秘密的信息外，必须明确并采取一定的形式公之于众，便于人民代表理解和审查，并置于社会公众的监督之下。同时，政府财政收支计划的制定、执行、执行中的调整和决算与评估的过程，应向社会公众公开。
6.年度性原则
政府预算编制和执行，都要有时间上的界定，即收支预算的起讫时间。政府预算起讫时间通常为一年，称为预算年度。政府必须按照法定预算年度编制预算。政府预算要反映全年的财政收支活动，不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度预算中。预算年度有历年制和跨年制两种。历年制即从每年的1月1日起至同年的12月31日止为一个预算年度。目前采用历年制的国家最多，如中国、德国、法国、韩国、意大利、巴西等。跨年制即从每年某月某日至下一年相应日期的前一日止，中间经历12个月，但要跨两个年份。如，美国和泰国等国的预算年度是从每年10月1日始至次年9月30日止，英国、日本、印度、加拿大、新加坡等国家的预算年度是从每年4月1日始至次年3月31日止，澳大利亚、瑞典等国是从每年7月1日始至次年6月30日止。在预算年度内，预算工作程序通常包括编制、审查批准、执行和决算评估等环节，各环节在年度内依次递进、在年度间循环往复。
(四)政府预算的分类
1.按预算编制形式分类，分为单式预算和复式预算
单式预算是将政府财政收支汇集编人一个总预算之内，形成一个收支项目安排对照表。单式预算可以统一反映政府预算年度内能够筹集和使用的社会财富总量，便于政府统筹安排使用财政资金。单式预算的优点：
一是简单明了，整体性强，能够清晰反映政府财政收支全貌，有利于公众监督政府预算的实施;二是便于编制，易于操作。但单式预算没有区分各项财政收支的经济性质，不利于政府对复杂的财政活动进行深人分析、管理和监督。复式预算是将预算年度内的全部财政收支按收入来源和支出性质，分别编制两个或两个以上的预算，形成两个或两个以上的收支对照表。复式预算一般由经常预算和资本预算组成。经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象，如维持政府机关运转的日常活动经费支出等;资本预算主要以国债为收入来源，以经济建设项目为支出对象，如政府贷款及偿还国债等支出。
复式预算的优点：一是由于区分了政府预算收入和支出的经济性质和用途，便于政府科学安排预算收支结构，突出重点，分类控制预算收支平衡;二是便于政府灵活运用资本性投资和国债等手段，对宏观经济运行实施宏观调控。复式预算的缺点是编制和实施比较复杂，有一定难度。
2.按预算编制依据的内容和方法分类，分为增量(基数)预算和零基预算
增量预算也称基数预算，是指新预算年度的财政收支计划指标在以前预算年度基础上，按新预算年度经济发展情况加以调整后确定。增量预算保持了各项财政收支指标的连续性，这是一种传统的预算编制方法。零基预算是指新预算年度财政收支计划指标的确定，不考虑以前年度的财政收支执行情况，只以新预算年度经济社会发展情况和财力可能为依据，重新评估各项收支的必要性及其所需金额的一种预算形式。因预算编制一切从零开始，故称零基预算。零基预算并不是一切都要重新开始，而是对已有项目需要重新审定和安排，起点为零。零基预算的优点是有利于克服增量预算下政府财政收支指标刚性增长的弊端，提高预算支出效率。
3.按预算作用时间长短分类，分为年度预算和多年预算
年度预算是指预算有效期为一年的政府预算。传统的年度预算是按一个年度来安排政府财政收支的，这种安排容易出现某些单项决策在年度内看合理、但从中长期看可能不合理的情况。多年预算是指对连续多个年度(一般为3～5年)的财政收支进行预测、规划或规定的一种财政计划形式。编制多年预算的目的，是为了进一步完善财政计划的作用机制，弥补年度预算在反映收支变动、控制支出增长和调整支出结构等方面的缺陷，提高财政收支安排的科学性和实施宏观经济调控的有效性。编制多年预算一般都是采取逐年递推或滚动的形式，即多年预算每年编制一次，每次向前滚动一年，每年都根据预算执行和经济发展等情况作出最新预测，对有关收支指标作出调整或修正，保证实现支出与收入及财政与经济的协调互动，保证国家宏观决策选择和财政政策执行的连续性。与年度预算比较，多年预算亦称中期预算、滚动预算。将年度预算纳入到多年预算中统筹考虑，使年度预算编制更加符合社会经济发展状况。多年预算一般不具有法律效力，要提交国家权力机关作为审议年度预算时的参照，但不需要经过国家权力机关批准。
4.按预算收支平衡状况分类，分为平衡预算和差额预算
平衡预算是指预算收人基本等于预算支出的预算。实际工作中，略有结余或略有赤字的预算通常也被视为平衡预算。差额预算是指预算收入大于或小于预算支出的预算。需说明的是，这里所指的差额预算是指收支差额较大的预算，具体有两种情况，一是收入大于支出的盈余预算，二是支出大于收入的赤字预算。
5.按预算项目是否：直接反映经济效益分类，分为投入预算、绩效预算和规划项目预算
投人预算是指用来控制各项支出用途和金额的预算。投入预算根据预算控制各项支出，要求按预算规定的用途和金额使用资金。绩效预算是指先由政府部门确定需要履行的职能以及为履行职能需要消耗的资源，在此基础上制定绩效目标，并用量化指标来衡量其在实施每项计划过程中取得的成绩和完成工作的情况。规划一项目预算制度是根据国家的经济现状与发展趋势以及国家当前所要达到的总体目标，利用系统分析以及成本一效益分析等工具来评估各项公共计划的成本效益，协助政府拟定最优决策，以利于国家经济资源合理配置的一种预算制度。其基本内容是为政府创造出一个与以往不同的决策环境，即设计出系统的分析与评估能力，用以对政府预算的目标和实现这些目标的各种竞争性方案进行深入的检验，其核心是使用成本一效益和成本一有效性分析，用以对不同规划和活动进行比较，以此作为实现既定目标的手段。
6.按预算管理层级分类，分为中央预算和地方预算
中央预算是指中央政府的预算，由中央各部门预算、中央对地方税收返还和转移支付、地方向中央上解收入等组成。地方预算是指由地方各级政府预算组成的预算，包括本级各部门的预算、上级对下级政府税收返还和转移支付、下级政府向上级政府上解收入等组成。我国政府预算级次与国家政权结构和行政区域密切相关，原则上一级政府、一级财政、一级预算。我国现行政府预算体系由中央预算、省(自治区、直辖市)预算、设区的市(自治州)预算、县(自治县、不设区的市、市辖区)预算、乡(民族乡、镇)预算组成。省以下各级政府预算称为地方预算。