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城市管理更主要的内容其实是服务，这也非单单指向“城管局”，而是面向所有的公权力机构。

《武汉市城市综合管理条例》将于3月1日正式实施。该“条例”被媒体贴上了中国内地首部“大城管”地方性法规的标签。据称，这是2010年7月武汉开展“城管革命”的延续及发展，它突破了以往“城管只管市容环卫、违章建筑、公共设施”的狭义概念。

“城市管理”本就包罗万象，被狭义化的“城管”其实指向的是“城管局”——这是一个“相对集中行使行政处罚权”的产物。国家机构中本无“城管局”，城市管理原本也没有“城管局”，因为所有的行政执法部门都或多或少担负着城市管理的职能。就拿城管局常担负的路面执法来说，涉及城建的有城建局，涉及卫生的有卫生局，涉及工商的有工商局，涉及治安的有公安局……对机构齐备的行政系统而言，要为路面发生的违法行为找到对应的职能部门，其实并不困难。

但在趋利避害的部门保护主义影响下，大量繁琐而艰苦的外勤及难以执罚的处罚权纷纷被行政职能部门抛弃，这才有了“特别能战斗”的“城管局”。试想，若能轻松执罚，又有哪个职能部门会舍得放权?

一个事实是，迄今为止，并没有任何法律针对“城管局”作出了直接规范——既没有一部“城市管理法”，更没有一部“城管局组织法”。最紧密相关的上位法依据来自《行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。而观察各地的城管局设置，早就突破了这一法条划定的界线。

当然，各地争相设立城管局，也自有其内在的原委。相对集中行使行政处罚权，至少对于提升执法效率大有裨益。但城管局毕竟不能替代原有的行政职能部门，如何理顺城管局与其他行政职能部门的关系，避免出现“无利蛰伏，有利早起”的病灶，就成为一大难点。

从媒体披露的信息来看，武汉这一号称“大城管”的地方性法规，正是要解决这一实践中的难题。比如，针对噪音扰民，“条例”就明确了四个相关部门的执罚权限。以“条例”的形式厘清权力的边界，不但有助于各职能部门依法依规履责，也有利于市民依“例”监督。当出现相关部门推诿塞责时，对照条例便不难找出不作为的部门。

应当注意的是，处罚只是管理的一个方面。城市管理更主要的内容其实是服务。我们从媒体的报道中，并未看到“条例”对于提升城市管理服务质量的努力。期待另有续接的“城管革命”能够带来更多服务于市民的公共产品。当然，这里所说的城市管理“服务本位”，也非单单指向“城管局”，而是面向所有的公权力机构。

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