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第一章 公安机关的性质、职能和宗旨

第一节 公安机关的建立与发展

一、警察的起源和发展

(一)警察的起源

1.警察的含义。“警察”一词英文为police，它源于希腊语politician，最初的含义是指都市的通知方法或都市行政。在现代，警察的含义一般是指具有武装性质的维护社会秩序、惩治犯罪、保卫国家安全的国家行政力量。

警察的本质是阶级统治的工具，是国家机器的重要组成部分。自有阶级以来，警察普遍存在于各个历史时期的各种类型的国家。现今世界上的各个国家和地区，不论其大小、贫富、强弱和社会制度如何，有的国家甚至不设军队，但都毫无例外地建有自己的警察机构，设置专职的警察力量。

2.警察的起源。马克思主义认为，警察是一个历史范畴，是人类社会一定历史阶段的产物。警察和警察机关不是从来就有的，也不是永世长存的，它是随着国家的产生而产生，也必将随着国家的消亡而消亡。

在原始公社时期，社会结构是以血缘亲族为基础的氏族公社。在经济上，由于生产力水平低下，生产资料归全体氏族成员所有，人们共同劳动，平均分配劳动产品，没有剩余产品和私有财产，没有盗窃财物的犯罪行为，因而也就没有必要设置保护财物的警察。在政治上，氏族公社的酋长实行选举制或禅让制，领袖是在同自然斗争中享有威信的人们中形成的，因而也没有必要设置保护统治关系的警察。

警察是随着国家的产生而产生的。原始社会末期，由于生产力的发展，出现了私有制，氏族社会逐渐瓦解，社会分裂为对立的阶级。在阶级矛盾发展到了不可调和的时候和地方，就产生了国家这样一种维护阶级统治的政治形式。有了国家，同时也就有了警察。国家是维护统治阶级利益的暴力组织，而警察则是这个组织中执行国家专政职能的工具。当然，警察的产生还与社会的多种矛盾相联系，如统治阶级内部，当权者为了对付政敌也直接需要警察力量。所以，决定警察必要性的直接因素是由社会矛盾引起的犯罪、对抗冲突和社会秩序问题。总之，警察是伴随着国家的产生而产生的。正如恩格斯所指出的： “警察是和国家一样古老的。”

综上所述， 警察的产生，需要具备如下条件：

第一，生产力的发展、私有制的产生，是警察产生的经济条件。

第二，阶级矛盾和统治阶级内部矛盾的不可调和性，是警察产生的阶级条件。

第三，维护统治秩序与惩罚犯罪的客观需要，是警察产生的社会条件。

第四，国家机器的形成，是警察产生的政治条件。

(二)警察的发展。

由于警察所赖以生存的社会条件是不断发展的，并呈现出一定的阶段性，警察的发展也随之显现出一定的阶段性。警察的发展一般可以分为萌芽时期的警察，古代警察和近代警察。

1、萌芽时期的警察。从氏族公社向奴隶制国家过度的过程中，氏族武装从全民不脱离生产的武装，逐渐向着职业的、听命于首领或贵族的、不参加生产的独立武装力量转化，氏族武装力量被用于干预本族内部关系的功能逐渐增强，这就意味着警察力量的萌生和逐渐强化。在警察的萌芽时期，同时伴生有的监禁行为，审判行为的萌芽。

2、古代警察。古代警察经历了奴隶社会和封建社会两种不同社会形态的漫长时期。在奴隶社会和封建社会中，警察的职能是由军队、审批机关、行政机关的官吏分别掌管的。在奴隶社会和封建社会中执行警察职能的机构与官吏，称为古代警察。古代警察有如下特点：一是军警不分，警政合一。警察的职能尚未集中于一个统一的专门机关，是由军队、审批机关、行政机关分别掌管的。二是古代警察行使职权在法律上是极不严格的，神权、皇帝的或长官的意志起决定作用。三是私刑、私狱普遍存在。奴隶主对奴隶、庄园主对农奴、族长对同宗族的人有权使用私刑。

3、近代警察。近代警察是适应资本主义经济、政治和社会的需要而建立起来的专门执行警察职能的机构和官吏。近代警察发端于西欧，是资本主义发展的产物，是社会生产力迅速发展和社会分工日益细化的必然结果。近代警察之所以在西欧国家最早产生，其原因在于：一是在这些国家，资本是社会形成无产阶级和资产阶级两大对立阶级，资产阶级为了维护自己在政治上的统治和经济上的残酷剥削，必然要强化警察职能;二是资本主义商品经济的发展，使城市经济生活和社会生活复杂化，城市需要专业警察的有效管理;三是资本主义的生活方式毒化了社会风气，社会犯罪空前增长;城市贫民的赤贫化扩大了铤而走险者的队伍。为了维护社会秩序，对付犯罪，需要建立专职的警察队伍;四是资产阶级************思想和法制观念 、平等要求排斥古代私刑制度，要求人身强制同意地应由国家的警察力量依法施行。基于上述原因，建立集中的、统一的、强大的国家警察行政力量就成为历史的必然。较早建立近代警察制度较早的国家是法国 。1789年法国资产阶级革命************了国王路易十六的统治，建立了资产阶级政权，根据制宪会议的决定，建立了保安官制度，即实行了资产阶级共和国的警察制度。在每个县设置了保安官，负责辖区的治安秩序。这时，警察不但与军队有了区别，而且与审判机关也有了区别。1790年法国根据 《 ************宣言 》 建立了市政警察。1801年拿破仑执政，建立了巴黎警察总局 。 英国在中世纪就建有治安法官制度。针对资本主义社会阶级矛盾的日益尖锐和治安问题的严重化，1829年英国首相威宁顿公爵说 ：“一个政权要依靠军队来维护国内秩序是很危险的，应组建一支不同于军队的、集中的、有力的警察队伍。”同年，通过了《警察法》，并由罗伯特•庇尔建立了首都伦敦警察厅。此后，资产阶级国家纷纷实行警察行政。美国仿效英国，日本仿效法国建立了本国的近代警察制度。世界各国警察，由于受英法两国警察制度的影响，形成了两种不同的警政管理体制：地方自治制和中央集权制。地方自治制以英国为代表的，警察受地方政府领导，中央政府只起监督作用;中央集权制以法国为代表的，警察由中央政府统一领导。

中国的近代警察是帝国主义入侵中国之后的产物。鸦片战争以后，欧洲和日本的资产阶级“警察行政”思想开始传入中国。19世纪末期，许多地方开始试办警政 。1898年，湖南巡抚陈宝箴在长沙成立“湖南保卫局” ，这是中国历史上最早的专职警察机构。此后，清政府先后在保定 、天津等地创办 “巡警局” 、“警务学堂”、“巡警学校”。1905年，清政府为了维护其摇摇欲坠的反动统治 ，统一控制和领导全国的警察机构 ，在北京建立 “ 巡警部”。这是清政府的中央警察机关，也是中国历史上第一个全国性的专职警察机构。1912 年中华民国成立后 ，南京临时政府将“巡捕”和“巡警”改为警察 。1927年 ，蒋介石为了残酷镇压革命活动，迫害共产党人和革命群众，维护******************的反动统治，不惜耗资扩充警察机构，设立“内政部警政司 ” ，把各省 、市、县的警察机关改为“公安局”。同时，设立了庞大的特务机构。1946年，设立“内政部警察总署” ，各省、市、县警察机关改为“警察局”。旧中国近代警察的历史 ，是军、警、特结合在一起，镇压革命、迫害人民的历史。

近代警察与古代警察有以下几点区别：

第一，近代警察的职能是独立的，警察职能主要集中于警察 机关。古代警察的职能尚未能集中于一个统一的专门机关，而是由行政官吏、军队、审判机关分别行使的。

第二，近代警察从中央到地方形成专职的警察队伍，成为国家庞大的专政工具之一，行使专门职权。古代警察则军警不分，警政合一，没有专门的组织。

第三，近代警察强调了法制 。警察机关的建立 、体制及职权，均以宪法或法律为依据 。古代警察执法极不严格，私刑普遍存在。

第四，近代警察有统一的制式服装，古代警察则没有专门的服装。

二、我国人民公安机关的建立与发展

(一)新中国成立前的人民公安机关

1.中央特科。1927年，蒋介石发动“四•一二”******************政变，杀害大批共产党员和革命群众，党的组织被迫转入地下。由于蒋介石使用大量的特务、警察对共产党人进行暗杀和镇压，个别党员成了叛徒。党中央在白色恐怖下迁到上海。为了确保党中央的安全，在周恩来主持的中央特委的直接领导下 ，于1927年12月在上海建立了中央特科 ， 这是中国共产党在中央机关设立的最早的保卫组织。它的主要任务是保卫党中央机关和中央领导的安全;搜集情报、掌握敌情;惩办特务、叛徒 、内奸;建立秘密交通联络和秘密电台。1933年党中央迁往苏区 ，特科工作于1935年结束。

中央特科建立的时间不长，但为保卫党、保卫革命立下了不朽的功绩。一是创立了中国共产党中央机关的保卫工作机构，积累了保卫工作的丰富经验。中央特科的历史表明，党从一开始就将保卫工作置于党中央的直接领导之下 ，注重培养隐蔽斗争干部，这对以后公安保卫工作的发展起了重大的历史作用。二是保卫了************中央机关和中央领导同志的安全 。1931年4月 ，中央特科负责人之一的顾顺章在武汉被捕叛变，出卖了党中央、中央特科及有关领导人。中央特科打入敌特机关内部的钱壮飞同志抢在敌人行动之前将顾顺章叛变的情况报告了党中央，周恩来同志据此采取断然措施，保卫了党中央的安全。三是收集了大量的有价值的情报，在对敌斗争，特别是在“ 反围剿 ”斗争中发挥了重要作用 。四是镇压了一批背叛革命 、出卖党的领导干部的叛徒，避免了更大的损失。

2、国家政治保卫局。1931年11月，在江西瑞金召开的第一次中华苏维埃工农兵代表大会上，成立了中华苏维埃临时中央政府，以原来的苏区中央局保卫处为基础，组建丁国家政治保卫局，这是我国最早的人民政权的公安保卫机关。随后，在各革命根据地和红军中相继建立了政治保卫机关。

3、陕甘宁边区和各敌后抗日根据地的人民警察。1937年7月，抗日战争全面爆发，中国共产党提出了建立抗日民族统一战线的主张 ，使敌后抗日根据地得以开辟 ，并建立了抗日民主政权 。随着根据地和政权建设的不断发展 ，在建立民主政权的同时，公安机关也随之建立。

为了维护陕甘宁边区首府延安市的社会治安和公共秩序，1938年5月成立了延安市警察队，全称是 “陕甘宁边区人民警察”，简称“边警” 。这是我国历史上最早的一支比较正规的人民警察队伍。

各敌后抗日根据地也相继建立了除奸保卫机构，如晋察冀边区公安总局、晋绥公安局、冀鲁豫边区政府公安总局等。除奸保卫机构的普遍建立和卓有成效的工作 ，对保卫抗日政权 ，取得抗日战争的胜利发挥了重要作用。

4、社会部。1939年2月，中央决定在党的高级组织内成立社会部，下设侦查、治安 、情报 、干部保卫和中央警卫团等机构。

社会部的任务是与敌伪特务、奸细作斗争，保障党的政治、军事任务的完成和组织的巩固，开展对敌情报工作和掌握敌人动向，进行锄奸宣传，培养锄奸骨干，负责军队和尚未建立民主政权的新辟根据地的锄奸保卫工作。

5.各解放区的公安保卫机关。解放战争时期，公安工作的重点逐步从农村转入城市，配合解放军胜利完成军管城市的任务，摧毁******************警察机关，对旧警察进行改造，建立人民公安机关，为建立统一的中央公安机关作了准备。

1946年4月，东北民主联军进驻哈尔滨，成立人民政权，建立哈尔滨市公安局，同时，************东北局和各地人民政权也建立了东北局社会部和各级人民公安机关 。1946年1月 ，东北公安总处改为东北公安部 ，东北各省设公安厅 。1948年5月 ，华北局社会部和华北人民政府公安部建立 。1949年7月 ，中央决定在华北局社会部和华北公安部的基础上组建中央军委公安部。西北解放区 、华东解放区的人民政府公安厅(局)也陆续成立 ，中南和西南地区的人民公安机关，随着解放战争的最终胜利和新中国的成立而逐步建立起来。各级公安机关在党和人民政府的领导下，有力地配合了解放战争，保卫了新区的人民政权，建立了革命秩序，对于夺取新民主主义革命的胜利起到了重要作用，为以后公安工作的建设奠定了可靠的基础。

(二)新中国成立后的人民公安机 关

1.建国后17年人民公安机关取得巨大成就。1949年10月1日，中华人民共和国成立。10月9日，中央人民政府委员会任命罗瑞卿为中华人民共和国中央人民政府公安部部长，杨奇清为副部长。10月15日召开第一次全国公安会议 ，研究解决了统一全国公安组织机构和公安机关的工作任务问题 。11月1日 ，公安部正式成立，地方各级公安机关在全国范围内建立，大大加强了我国新生的人民民主专政政权。

从1949年到1966年，共召开了14次全国公安会议，及时传达党中央、毛主席对公安工作的指示，研究贯彻党中央为公安工作制定的路线、方针、政策，布置各个时期公安工作的重要任务，总结交流公安工作的经验 。17年间 ，我国的公安保卫工作取得了辉煌的成果，具体表现如下：

第一，在全国范围内建立健全公安组织机构，明确了工作任务。公安工作的组织形式由党的组织形式变为政权形式，在中央和各大行政区建立公安部;在省、自治区 、直辖市建立公安厅(局);在省辖市设立公安局 ;在县、市建立公安局 ;省、自治区公安厅在各地行政公署设立派出机构——公安处;直辖市、省辖市在各区设派出机构——公安分局;各县、市公安局和分局在街道、城镇设立公安派出所，乡村设立公安特派员;在工矿、企业、文化 、教育等部门和重要机关设立保卫局(部) 、处、科或特派员。

第二，清除反动势力的残渣余孽和旧社会遗留下来的污泥浊水。先后开展了禁烟、禁毒、封闭妓院、改造妓女、收容改造乞丐、取缔反动会道门和打击封建把头等活动，把一个************不堪的旧社会改造成一个新社会。

第三，开展镇压******************运动 。整个运动从1950年10月开始，到1953年6月结束，严厉打击了土匪 、恶霸、特务、反动党团骨干分子和反动会道门头子五个方面的******************分子，保卫了土地改革、抗美援朝以及社会主义改造的顺利进行，保证了国民经济的恢复和发展，巩固了新生的人民政权。

第四，改造大量战争罪犯 。公安机关在党的正确路线指引下，把日本战犯、******************战犯 、伪满战犯 、伪蒙疆战犯改造过来，取得了巨大成功 。经过改造的日本战犯全部遣送回国 。从1959年开始 ，对******************战犯 、伪满战犯分批特赦，到1975年全部特赦释放，到1982年 ，在押的原******************县团级以下军政特人员全部宽大释放。

第五，保证了党的路线、方针、政策的贯彻执行，保卫了社会主义革命和社会主义建设的顺利进行。

2.十年“文化大革命”公安工作遭受严重挫折 。1966年至1976年的“文化大革命”运动 ，给国家和人民带来了深重的灾难 ，也使公安事业遭到极大的破坏。林彪、江青******************集团出于篡党夺权的目的，全盘否定党的正确路线在公安工作中的主导地位，否定公安民警绝大多数是好的和比较好的，并要彻底砸烂公、检、法，疯狂地破坏公安机关和公安工作。在这种极端困难的条件下 ，广大公安民警牢记肩负的使命 ，采取不同形式同林彪、江青******************集团的倒行逆施进行了坚决斗争，在力所能及的范围内做了许多对国家和人民有益的工作。

3.新时期公安事业在改革中创新发展。1976年粉碎“四人帮”后 ，特别是党的十一届三中全会以来 ，中国共产党带领全国人民开始了波澜壮阔的改革开放伟大实践，开创了建设中国特色社会主义的新道路。公安事业作为党和国家事业的重要组成部分，在邓小平理论指引下 ，同样迈出了新的步伐 ，取得了长足发展 。公安工作的重心由 “以阶级斗争为纲”迅速转移到服从和服务于经济建设这个中心上来，实现了公安工作指导思想的战略性转变。全国公安机关始终把维护社会政治稳定和国家安全置于各项工作的首位，挫败了境内外敌对势力、敌对分子的各种渗透、颠覆和破坏活动。高举维护法律尊严、维护人民利益、维护祖国统一、维护民族团结的旗帜，沉重打击了民族分裂分子和宗教极端势力的暴力恐怖活动。坚定不移地坚持严打方针，依法从重从快严厉打击严重刑事犯罪和重大经济犯罪活动，坚决扫除“黄、赌、毒”等社会丑恶现象，为改革开放和现代化建设创造了良好的治安环境。妥善处置大量由各种人民内部矛盾引发的群体性事件，巩固和发展了安定团结的政治局面。不断改革和加强公安行政管理工作，为改革开放和经济建设提供了良好的服务。毫不动摇地坚持从严治警、依法治警的方针，坚持“抓班子、带队伍、促工作、保平安”的基本思路，全面推进公安队伍的革命化、正规化、现代化建设，队伍的整体素质和战斗力得到了新的提高，队伍的精神风貌有了明显改观。为了适应不断发展变化的客观情况，全国公安机关解放思想，实事求是，锐意进取，勇于改革，不断探索建立与社会主义市场经济相适应的公安工作运行机制、队伍管理体制和警务保障机制，在一些长期困扰公安工作的重大问题上，取得了突破性进展。进三十多年来，全国公安机关和广大公安民警紧紧围绕经济建设这个中心，牢牢把握全党全国工作大局，战胜重重困难和严峻挑战，为维护社会稳定和国家安全，保障改革开放和现代化建设的顺利进行，作出了重大贡献。面对改革开放和建立、发展社会主义市场经济的考验，面对拜金主义、享乐主义和极端个人主义等腐朽思想的侵蚀，公安队伍始终保持了忠于党、忠于祖国、忠于人民、忠于法律的政治本色。实践证明，公安队伍是一支党和人民完全可以信赖的，有坚强战斗力的队伍，不愧为坚强的共和国之盾。

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