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背景材料

1.国务院总理李克强于2014年7月30日主持召开国务院常务会议，讨论《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》，决定向社会公开征求意见。会议认为，建立不动产统一登记制度是推进简政放权、整合部门职能职责、减少多头管理、逐步实现一个窗口对外，方便企业和群众、降低创业成本的有效举措。会议讨论了《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》，强调已经发放的权属证书继续有效、已经依法享有的不动产权利不因登记机构和程序的改变而受影响。

2014年8月15日，《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》与公众见面。此次出台的意见稿，对不动产登记的原则、适用范围、登记簿册、登记程序、登记机构等具体环节均作出明确规定，为不动产统一登记在中国的施行提供法律依据和可操作的行动指南。

中国住房和城乡建设部住房政策专家委员会副主任顾云昌指出.意见稿“交卷”说明中国高层已将抓紧推进不动产统一登记正式提上议事日程。

2.买了新房却不能顺利办房产证，这该成为问题吗?事实上，房屋所有权登记存在的问题，只是不动产登记乱象的冰山一角。

20世纪90年代中期，民法学者就提出要对不动产实行统一登记。将近20年过去了.不动产统一登记制度为何始终“难产”?2007年，我国制定了物权法，明确规定国家对不动产实行统一登记制度。2013年3月，新一届全国人大审议通过的《国务院机构改革和转变职能方案》提出要建立不动产统一登记制度。

2014年7月，在不动产登记条例草案专家建议稿起草人、中国社科院法学所研究员孙宪忠组织的立法研讨会上，多位专家就这一话题进行了研讨。

我国现有的不动产登记体制建立于改革开放初期.最初从林业登记开始，逐步发展到土地登记和房地产登记。“这些登记一开始都是为了自然资源的保护和利用的监管.发展到后来也并无变化，即登记是为了适应行政管理。”孙宪忠表示。

以房屋所有权初始登记为例.西南政法大学法学院教授谭启平认为，这已经被一些行政管理部门视为行政管理的有力“抓手”，一系列与房屋开发建设相关的行政管理行为，如竣工验收、税费征收等都搭上了“便车”。而这已经偏离了不动产登记的初衷。

“不动产登记并不属于行政管理行为。”孙宪忠强调.“建立这一制度，本意是为不动产物权的变动提供官方的、公开的、恒久的、统一的法律根据和措施。这是基本的立法功能。”

清华大学法学院教授申卫星认为，确权只是不动产登记的原始功能，后面又生发出来征税等其他功能。“‘登记’两个字看起来简单，其实含义是多重的。这表明不动产登记立法还任重道远。”申卫星说。

我国现行的不动产登记实行的是多头登记，林木由林业部门登记，草原由农业部门登记，土地由土地部门登记，房屋则由房产部门登记。

“这样的登记制度，尤其是土地和房屋登记的分离，存在极大隐患。”孙宪忠说。比如，业主以其不动产向银行抵押贷款时，如果土地上没有建筑物，则抵押权的设立在土地部门登记;如果土地上有建筑物，则在房地产部门登记。如果同一个债务人在房地产开发过程中多次借贷并且需要设立抵押担保时，则抵押权会登记在不同部门。

在部门利益的格局下，这种各自为政的状态很难被打破。有网民表示，不动产登记制度是权力合并的过程，这会让部门之间在权力占有与重新分配上产生分歧。不受约束的权力让人贪恋，在尝惯了“手有公章、批文余香”的美味之后。很少会有人或有部门主动出让手中权力。除此之外，可能还涉及下属机构和人员的撤并裁减，这些问题都需要解决。

中国社会科学院城市发展与环境研究所主任牛凤瑞说，不动产类别、性质十分复杂，且城乡之间有较大差异，给统一登记工作带来挑战。仅从城市的房产来看。就存在“房改房”、普通商品房、经济适用房等多个种类，“产权怎么明晰、性质怎么确定都很难操作”。

农村近年来人口结构变化巨大，宅基地的位置、大小、性质等还涉及复杂的社会经济关系。统一登记在细节上的难度非常大。牛凤瑞说：“比如。宅基地虽然为集体所有.但是在农村实际上可以世代继承，很多农民听说开始确权登记以后都回家去盖房子。”不动产登记要落实起来，未来不能不考虑一些关联效应，比如城乡户籍制度改革等。这些都是未来需要解决的问题。

“我们国家很多人不愿意暴露自己的真实房产。政策出台后大部分人可能不会明确反对，但从保护个人隐私的角度考虑少数人会有抵抗情绪。”国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张俊伟认为，不动产统一登记制度建立后，不动产信息登记更便捷、公平，技术条件会更完善。但发挥不动产统一登记对于预防和惩治腐败还需要开放性的环境保障。核心问题就是要保护个人隐私，推动社会平稳过渡。“不能一下就完全放开，这可能会引起社会不满情绪.我们还是要承认现实基础的。”张俊伟表示。

登记资料公开和查询制度是不动产登记具有公信力的保证，但是在我国这项制度还存在很多不足。在英国，登记簿是向公众开放的：公众可以获得土地登记局保存的电子格式的土地登记簿历史副本。目前我国只有国土资源部的《土地登记资料公开查询办法》对土地登记资料查询的范围和程序作了较详细规定。另外，我国对不动产登记查询一般要到登记机关申请、提供相关证明.经登记机关审查和缴纳查询费用后，才能查询到相关资料。在英国，土地登记机关通过计算机对土地登记系统做实时更新，方便在英国各地都可以很容易地进入系统，进行检索、查询等。

3.“山水林田湖是一个生命共同体”——十八届三中全会提出这一重大论断，将第一次在产权层面得到确认。《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》第一次明确给出定义：不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。

依照条例，集体土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，森林、林木所有权，耕地、林地、草地等土地承包经营权.以及建设用地、宅基地和海域的使用权等都将纳入登记范围。

“条例明确了不动产登记全国统一登记的路径.首次确立了不动产统一登记的范围。”中国社科院经济研究所研究员汪利娜表示，不动产登记是为摸清“家底”，过去提到不动产往往城乡分离、对城为主，这次明确的范围更广，内容更全。这是我国首次在不动产登记实施层面对“大家底”给出国家定义。“不动产登记暂行条例出台，将使多头管理、权益管理链割裂问题得到进一步协调。”上海易居房地产研究院副院长杨红旭说。

“不动产登记改革，大多数人狭义地理解为城市房地产问题，广阔的农村地区通常被忽略。”汪利娜说，随着明确城乡不动产统一登记，城乡土地物权将进入平权时代，农村建设用地及房产价值不高，集体土地流转难等问题可能破题。我国最大的不动产家底在农村地区。但这“家底”有多大。不动产登记将提供产权统计基础。

长期以来.我国不动产登记信息分散在住建、农业、林业、国土等部门。不动产登记数据分散、“九头治土”、行政成本高之声不绝于耳。例如，要查阅某工厂是否已抵押，需到土地管理部门了解土地是否已抵押.到房管部门查阅房屋是否已抵押——现行不动产登记法律法规繁杂、条块分割、权责不明.给当事人造成极大不便，也给不动产交易带来安全隐患。

孙宪忠表示，还有一些地方、部门私设程序，不仅增加当事人的负担，而且存在寻租空间，利用程序来“创收”。不动产登记暂行条例将以法规形式打破这一格局。

根据征求意见稿，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门指导、监督。国土资源部地籍管理司有关负责人表示，通过不动产统一登记。将进一步提高登记质量，避免产权交或冲突，保证各类不动产物权归属和内容得到最全面、统一、准确的明晰和确认。

我国城乡间土地权属不一样，城市土地属于国有，农村土地属于集体所有，但集体所有又不像股份制可以通过股权明确为个人利益。“这种二元化土地制度，无论对城市还是农村土地管理都有诸多不便，在农村尤其突出。建立城乡统一的建设用地市场、为城镇化和户籍制度改革扫清制度障碍，建立城乡统一不动产登记制度是其出发点。”中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英说。不动产登记“城乡统一”将加快确权，解决抵押权、处置权以及最根本的交易权等在农村土地“产权缺位”，赋权于民，使农民以产权保生存、以产权谋发展，向城乡一体化总目标迈进。

“物权法的落实、土地管理法的修改、‘小产权房’问题破题，甚至由此产生的公证制度、赔偿救济制度等问题，都会因为《不动产登记暂行条例》实施形成‘倒逼’改革压力。”党国英说，向社会征求意见，公众层面将对管理改革和创新形成“倒逼”。

法学专家指出，不动产统一登记是市场经济迅速发展“倒逼”出来的，随着征求意见稿向社会公开征求意见，必然有力促进推进相关法律法规修改.进而“倒逼”我国不动产管理制度改革和创新，深化改革将获得更多的“地气”。

《不动产登记暂行条例》立法依据为物权法。清华大学法学院副教授程啸撰文指出，我国法律中对土地、房屋、林地、草原、海域等不动产的登记作出规定的法律众多，如物权法、土地管理法、森林法、草原法等。行政法规位阶低于法律，因此必须对现行法律妨碍不动产统一登记的条文进行修改或废除。对于不动产登记问题上的空白，也要通过增加相应法律条文予以明确。

针对征求意见稿，专家意见正浮出水面，特别是建议要充分利用公证制度的优势，推动不动产统一登记。登记信息的真实性需要实际审查，登记部门难免有些力不从心。公证将大大减少法律隐患。