5.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择。由发改委牵头的城镇化发展规划也在紧锣密鼓的编制过程中。然而，在推进城镇化的过程中，不仅要关注由此带来的内需扩大，同时也要高度关注由此带来的潜在风险。天下没有免费的午餐，城镇化需要巨量的融资作为支撑，这些融资将被用于城市基础设施、保障房建设，以及医疗、教育、养老等公共服务支出。

目前，各机构对城镇化所需的地方政府公共投资规模均有大量的研究预测。比如财政部财科所的研究显示，城镇化率每提升1个百分点，地方政府公共投资需求将增加 5.9个百分点，并认为“十二五”时期因工业化和城镇化带来的地方政府公共投资规模将在30万亿左右。麦肯锡的预测规模更大，认为单城市化直接带动的城市基础设施投资累计就将达到74万亿元人民币。大部分预测的投资规模都不小。

除了基础设施投资之外，已经被纳入城镇化统计口径的农民工“市民化”，以及新增“市民化”人口都要求教育、医疗卫生以及养老等公共服务相继跟进，所需政府投入也非常巨大。近年来，以钢筋水泥化为主要特色的城镇化高歌猛进，“重物轻人”的城镇发展观严重扭曲了城镇化的应有之义，以户籍为依托的社会福利制度更是长期人为制造不平等。“市民化”就是要消除这种以户籍为依托的公共服务不均等。

国家统计局对农民工群体的跟踪调查显示，2011年我国农民工数量达到2.53亿，其中外出农民工为1.58亿，如果将外出农民工从城镇人口统计中扣除，2011年我国“市民化率”约为39.5%。根据中国社会科学院《中国城市发展报告(2012)》的测算，农民市民化所需的人均公共支出至少10万元。按照2015年市民化率达到54%的目标，即实现约2亿农民的“市民化”，所需的公共支出累计将达20万亿左右，这些公共投入也主要由地方政府承担。

面对城镇化新增的巨量公共投入，地方政府的可用财力增长能力却是相对有限的。根据财政部财科所的测算，在GDP平均增速为7%的情况下，“十二五”时期地方政府的财政总收入约为70万亿。但是，这些收入并不是仅仅用于城镇化，它们还将被用于支付各项政府消费性支出、以及偿还已有的地方政府性债务。事实上，当前地方政府已经面临着巨大的财政收支缺口，如果一味强调快速推进城镇化，地方政府的财政收支缺口将进一步扩大。

地方政府应对财政收支缺口较为普遍的做法是通过城投公司等平台进行融资，中央政府也试图通过代发地方债予以缓解。但不管通过何种方式举债，若没有体制方面的变革，地方政府的收支水平不会有明显改善，负债水平也不会发生太大变化。根据审计署报告，从债务余额与当年可用财力的比例看，2010年我国有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高超过300%。可以说，地方政府债务风险已经成为我国经济金融领域的核心风险之一，如果没有在制度层面对此加以解决，政府主导的快速城镇化很可能会加快引爆上述风险。

今年的中央经济工作会议已经明确提出，要高度重视财政金融领域存在的风险隐患，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。这对城镇化战略提出了重要警示，不管是在城镇化发展规划的编制过程中，还是在具体实践中，都必须对上述地方政府融资风险有足够的警惕。当务之急是转变各级政府对城镇化的认识，并将城镇化与改革大局紧密结合，做到稳妥协调发展。

首先，城镇化的正确定位是促进人的全面发展，如果未来还是简单地将城镇化定位为“投资拉动经济增长”的着力点，那么大规模的城镇化无异于投资大跃进。在城镇化的大旗掩护下，地方政府的投资冲动将会更加有恃无恐。其次，要将城镇化与政府职能转变紧密相连，变政府主导型城镇化为政府引导型城镇化，拒绝人为提高城镇化速度，将城市建设的主要职能还给市场，让政府回归公共服务供给主体，为地方政府松绑。最后，要将城镇化与财税体制改革紧密相连，理顺各级政府间的财政关系，尽快建立政府债务的风险预警和防控机制。

6.日前，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议分组审议了此前国家发改委主任所做的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》(下文简称“《城镇化报告》”)。

分组审议中，有不少委员表示，中国的城市城镇化，首先要明确是“人的城镇化”，充分发挥市场的作用，降低城市化的速度，更多利用市场无形的手，避免沦为“市长的城市化”。

蔡昉委员提出，国务院正在制定的城镇化发展规划是否可以适当地放慢今后十年城市化速度的预期，不要每年继续以一个百分点增长，比如0.8%也可以，因为城市化速度与经济增长速度也有相关的关系，归根结底“城市化也是经济增长一个伴生的结果。”

此外，有与会委员亦表示，与城市化相配套，地方政府还应大力推进配套产业发展，避免形成类似拉丁美洲的贫民窟现象。

据徐绍史介绍，2000年以来，中国的城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年城镇化率达到52.57%，与世界平均水平大体相当。这对一个长期以来的农业大国来说，显然是个巨大的变化。

《城镇化报告》透露，2010年底，发改委即会同财政部、国土资源部、住建部等14个部门启动城镇化规划编制工作。在大量前期研究、实地调研和专题研讨基础上，起草形成了规划文稿。

“目前正在广泛征求意见并抓紧修改完善中。” 徐绍史称。显然，中国的城镇化进程还将行进在一条快车道上。

不过，多位参与分组审议的委员表达了自己的担忧。有委员称，目前地方政府对城镇化寄托了更多的期望，希望在城镇化过程中能够拉动内需，成为应对当前经济下行的新的引擎，进而给城镇化“增加了过多的历史责任”。

的确，城镇建设可以带来巨大的投资和消费需求。

据测算，2003年-2008年，中国平均每增加一个城市人口的同时，约产生了50万元的城镇固定资产投资。而且农民变市民后，需求结构会发生很大变化，吃、住、行等各领域对经济都有巨大的拉动。因此，现在有些地方政府看到了这个“好处”，出现了建大规模的农民城，将城镇化理解为“建城造市”，不顾自身经济实力大搞造城运动等。

彭森委员表示，国家关于城镇化的指标，实际上在“十二五”是一个预期的指标，但地方已开始把城镇化的指标层层下达、层层加码。

“有的省认为本省的城镇化率比国家平均城镇化率低，所以全国年均增加1%，我们就要增加1.6%，落实到地市有的还要搞到1.8%，这里就有盲目性。” 彭森委员说。

多位参与分组审议的委员均表示，城镇是工业化的产物，是社会经济发展到一定阶段的必然结果，不能简单地作为应对当前经济增速下滑的新的经济增长点来推动，更不能当做保持投资规模、振兴经济的工具看待。

“过去曾经在这方面，我们是有教训的。”乌日图委员回忆道。

2008年美国“次贷危机”引发的国际金融危机，曾使中国出口受到很大影响，当时就有一种观点叫做“堤外损失堤内补”，即通过扩大内需、弥补外需损失来提振经济。

乌日图委员认为，扩大内需本身并没什么问题，国内消费市场是中国经济发展的基础和动力，但作为应对经济衰退的工具来推动，既违反了市场经济发展的规律，也不会有预期的效果。

“同样，如果把城镇化作为提振经济的工具来看待，很容易忽略城镇化发展的内在规律，偏离城镇化发展的正确方向。” 乌日图委员称。

有委员表示，城镇化绝不是把村庄改造成城市，而是农业人口向城镇的迁移，是资源要素集聚和经济发展意义上的城镇化。其他国家的发展过程表明，城镇化与经济发展具有高度的内在关联性。经济的发展调动了人口的集聚和城镇化，反过来城镇化的发展又对经济发展起到重要的拉动和促进作用。

“城镇化的推进与经济发展的程度要匹配，城镇化如果超越了经济发展水平，会由于缺少产业支撑出现空心化，其结果必然是人去楼空一身债。” 乌日图委员表示。

还有参与分组审议的委员以拉丁美洲城市化进程为例，墨西哥和巴西在上世纪五六十年代城镇化率就超过了50%，但由于产业发展跟不上，出现了城市人口过度膨胀、就业困难、城市配套公共服务严重不足、贫民窟涌现等一系列严重的“城市病”。

“我们一定要吸取这些教训，尊重经济发展规律和城镇化发展的规律，切不可一哄而起，搞运动式的城镇化建设。”有委员称。

对此，严以新委员也表示了相同的看法。他提出了一个根本性问题：“我们搞的是市场的城镇化，还是市长的城镇化?”而给出的答案则简单明了——中国要尽可能地走市场的城镇化道路，避免以城镇化为目的一味地追求GDP增长。

而蔡昉委员则给出了具体的政策调整建议，在他看来，国务院正在制定的城镇化发展规划是否可以适当地放慢今后十年城市化速度的预期。

蔡昉委员表示，“预期可以适当放低一些，不要继续以每年一个百分点增长，比如0.8%也可以，因为城市化速度与经济增长速度也有相关的关系，归根结底城市化也是经济增长一个伴生的结果。”