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一、行政体制改革关键是转变政府职能

胡锦涛总书记在主持中共中央政治局第四次集体学习时指出∶“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变蓟经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”

改革开放以来，我国行政管理体制经过多次改革，取得了很大成绩，突出的标志就是政府职能转变取得了积极进展。政府对微观经济的干预减少，以间接管理手段为主的宏观调控体系框架初步形成，市场体系基本建立，政府充分发挥对市场的培育、规范和监管功能，越来越重视履行社会管理和公共服务职能。政府管理经济的方式有了较大改变，依靠行政审批进行管理的模式正在转变，行政审批事项大幅度裁减，涉外经济管理向国际惯例靠拢。政府决策民主化科学化程度有了很大提高。政府按照科学发展观的要求，驾驭经济和社会全面协调可持续发展的能力得到明显提升。从总体上看，我国行政管理体制与社会主义市场经济体制和社会主义民主政治的要求是基本相适应的。

然而，在经济体制改革不断深人的情况下，特别是我们面临着构建社会主义和谐社会的繁重任务，这就对政府行政管理体制改革提出了很多新的更高的要求。当前，深化行政管理体制改革的关键，仍然是转变政府职能。

行政管理学原理告诉我们，在行政管理体制中，职能、结构、功能是有机结合的重要组成要素和方面。三者中，职能是逻辑起点，职能决定组织、结构和机制，最终体现为效能。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府权力来自法定的政府职能，政府所有其他要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。行政管理体制改革和机构改革是一个系统工程，各种权力配置、运行机制、协调机制的建立和运转与职能及其机构之间会产生相互的影响。政府职能的发展变动是机构改革的内在动因，机构设置与改变必须服从职能的变化。从我国行政管理改革的历程来看，我们的机构改革与职能的转变呈现出明显的正相关状态，趋势是与市场经济的发育程度密切联系的，市场经济越发展，政府职能转变越是深人，机构改革就越有成效，职能设置和机构设置的科学化和匹配程度也相应提高。

要进一步加强政府社会管理职能。在现代社会中，随着民主政治的发展和公民素质的提高，政府社会管理职能要与充分发挥公民自我管理和社，区自治有机结合起来。良好的社会管理不仅是构建和谐社会的基本要求，也是促进经济增长、社会全面发展的重要手段。

政府要提供更多的公共服务。提供公共产品，如基础教育、公共卫生、公共文化、社会保障、科学技术、体育休闲、基础设施、环境保护、发布公共信息等，既是为市场创造一个良好的外部环境，又是使人民群众共享发展成果，实现人的全面发展的重要措施。政府要把更多的资源投人到公共服务领域，以使社会发展更加均衡。

转变政府职能要着力处理好五个关系。

一是要处理好经济发展与社会事业发展的关系。当前，我们必须高度关注社会事业发展，尤其是要重点关注并优先发展那些促进经济运行质量提高的社会事业和解决民生问题的公共事业，努力增加公共产品数量，不断提高公共服务水平，并形成全方位公共服务体系。从总体上看，目前政府公共服务职能还比较薄弱，要切实调整政府工作绩效评估标准，使加强政府公共服务职能在绩效评估体系和行政问责制度中得到体现，为政府职能转变发挥导向和监督作用。

二是要处理好“管理”和“服务”的关系。服务型政府不是不要加强管理，而是要使政府的管理职能更多地实现向服务的方向转变。服务型政府的本质，是政府在履行自身职能时坚持以人为本，充分体现“社会本位、民众本位”精神，在决定政府该管什么不该管什么时，首先要看社会和人民是否需要，并以此作为确定政府职责和功能的依据。政府在制定政策、实施管理、提供服务中，都应从公共性角度来考虑。政府是最重要的公共权力载体，它理应成为社会公共利益的代表和社会秩序的维护者，并通过提供公共产品来行使行政权力，实施积极的公共管理，以公众需求和经济社会发展需要为导向，以公众满意程度和推动经济社会协调发展力度作为衡量其履行职能水平和成效的重要评判标准，确定提供公共物品及其优先顺序。以优质服务推动经济社会协调发展，满足人民群众日益增长的公共需求。

三是要处理好改革体制与创新机制的关系。要规范行政审批制度，创新管理制度和方式。行政审批制度改革有待进一步深化。一方面，要继续清理行政许可项目和非行政许可项目，该取消的应当坚决取消，能下放的要尽快下放;对能由一个政府部门审批的项目，尽量由一个政府部门审批，减少“多头审批”现象。另一方面，对暂予保留的审批项目，应减少审批环节，提高审批效率。减少行政审批项目和审批环节，既符合经济社会运行规律，也符合当代行政发展规律。当然，减少行政审批项目，决不是政府撒手不管，而是要苦练内功，大力创新管理制度和方式，探索出一套适应发展、推进发展、保护发展的管理制度和行政管理方式，提升政府引领经济和社会协调发展的能力和水平。

四是处理好政府职能与其他社会主体职能之间的关系。政府职能在转变过程中还应发挥社会的作用。在社会管理和公共服务中，发挥政府主导作用，引导市场主体、事业单位、社会组织各自的职能履行到位，避免政府角色从有关领域退出后，出现职能缺位，以确保政府职能转变取得成效。

五是要处理好职能改革与依法行政的关系。依法治国是我们基本的治国方略，政府职能的法定性是现代行政的基本要求，依法行政是建设服务型政府的根本保障。政府职能转变要坚持“职能法定”原则，依法界定和科学规范政府职能，防止政府职能改革中的随意性。在履行政府职能时，必须把不断创新、勇于探索和严格依法、依规办事结合起来。

二、新一届中央政府接力问责制建设

“加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法严肃追究责任。”温家宝总理前不久在新一一届中央政府第一次廉政工作会议上宣布，这是2 00 8年制度建设五项重点工作之一。此前，行政问责制已首次写入《国务院工作规则》，而在2008年4月2日公布的《国务院2008年工作要点》中行政问责制也位列其中。行政问责制这一重要现代行政管理制度，将进人一个加速发展的阶段。

“问责风暴”刮出执行力

2008年3月份召开的十一届全国人民代表大会第一次会议产生了新一届中央人民政府，随后，国务院第一次全体会议通过了《国务院工作规则》。新规则明确提出，国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，并明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。

这是行政问责制第一次写进《国务院工作规则》。其实，在实践层面，早在2003年上一届中央政府就曾掀起一次“问责风暴”，行政问责正是由此走入国人视野。当年非典时期，包括两名省部级高官在内的上千名官员，因隐瞒疫情或防治不力而被查处。问责制的启动，被认为是中国战胜非典危机的转折点。

执行力是政府工作的生命力，而提高政府执行力的关键在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责。松花江污染事件、重庆开县“12.23”特大井喷事故、北京密云踩踏事故、山西“黑砖窑，，事件……在一次次震惊国人的责任事故发生后，高层一次次“铁腕问责”让一批批行政不作为、乱作为者丢掉“乌纱帽”，各级政府官员的责任意识、法治意识和服务意识从中不断增强，行政效能由此提升。

与重大事故发生后起惩戒作用的“事故型问责”相比，鞭策不作为、慢作为的“日常型问责”则将矛头直指“太平官”、“庸官”。2007年11月21日，吉林省公布了行政问责暂行办法，规定对没触犯法律或者违法但不构成刑事追究的，以及未构成违纪或者违纪了但不够处分标准的44种行政行为进行问责，“让那些大错不犯、小错不断的撞钟和尚式干部混不得;让政令不畅、执行不力，不依法行政、失信于民等行为行不通”。在广西壮族自治区，截至2007年11月底，自当年2月起共查处作风效能案件2260多起，对1080多个单位、1010多名责任人进行了责任追究。

制度化问责打造政府公信力

“问责风暴”如果缺乏制度保障就难脱“人治”色彩，行政问责如果长期得不到规范化、科学化，其效用就会大打折扣。2003年以来，我国加快了推进行政问责制的步伐，一些地方政府陆续出台行政问责的办法、规定，行政问责逐渐制度化、规范化，在推动“责任政府”构建的同时，有效地提升了政府的公信力。

2003年8月，湖南省长沙市出台《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，这是国内首个政府行政问责办法。2004年1月天津市颁布行政责任问责制试行办法，16条条文具体规定了行政问责的对象、内容、方式以及行政复核等有关问题。同年7月《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》正式实施，将重庆市政府各部门的行政首长以及参照执行的部门副职、派出和直属机构的一把手纳人问责对象范围，将效能低下、执行不力等18种情形列为追究责任依据。

截至目前，全国出台并全面启动行政问责制相关办法的省(区、市)已达10多个。2008年元月份新一届云南省人民政府的第一个大动作便是颁布《关于省政府部门及州市行政负责人问责办法》，云南省省长秦光荣强调，新一届省政府做的第一件事就是建立行政问责制度，“要让行政问责制度家喻户晓，让全社会都来监督政府官员和政府行为”。

然而，在问责制不断取得实效、深人人心的同时，时有发生的“问责秀”、“假问责”却是对问责制的无情嘲弄、对公信力的直接破坏。安徽省太和县上报国务院调查组已将劣质奶粉事件的相关责任人撤职、开除，两个月后记者暗访发现这些人仍在上班;因洪洞“黑砖窑”事件被撤职的山西临汾市尧都区原副区长段春霞，前不久突然被违规任命为区长助理(这一复出任命在媒体曝光后被废止)。类似事件虽不普遍，但负面影响巨大。如何防范行政问责制在执行中走样、弱化?怎样才能最大限度杜绝“假问责”?这些在问责实践中暴露出的具体问题，是新一届中央政府进一步完善这一制度的突破口。

完善行政问责制任重道远

“当前我国行政问责制建设中仍存在着亟待解决的问题”。这是中国行政管理学会召开的“行政问责制与政府执行力”学术研讨会与会专家的共识。我国目前行政问责制的实践尚处于摸索和试点阶段，健全行政问责制从根本上防止权力滥用和行政不作为，切实提升政府执行力、公信力，仍是一个十分重要和迫切的任务。

对公共权力进行监督和责任追究，这是行政问责制的本质。只有形成指向明确、措施刚性、反应快速的行政问责制度体系，才能有效监督和约束政府的权力，确保领导干部和公务人员真正做到有权必有责、用权受监督、违法受追究。事实上，实现这一目标还有很长的路要走。

职责不清和职能交叉问题，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。在不少地方，推诿扯皮这一行政过程中的痼疾，正在从事前的行政行为实施环节，延伸到事后的行政问责环节。这就需要推进政府管理体制改革，目前刚刚起步的“大部制”改革有望对这一问题作出全面回应，但改革目标的实现显然还需要一个较长的过程。

问责制度实施过程中还凸显“六重六轻”现象∶重行政问责，轻法律问责;重内部问责，轻外部问责;重执行问责，轻决策问责;重事故问责，轻日常问责;重应对问责，轻预防问责;重形式问责。轻结果问责。

此外，行政问责制度相关的配套制度尚不完善，制约了行政问责制度的推行。信息的不对称，导致问责主体不能充分有效地了解行政行为的有效性和合法性，公众不能及时、准确了解行政问责程序。由此可见，问责制度作为现代行政体系的一个重要组成部分，需要和行政公开、依法行政等相关制度共同发展，互相推进。从这个角度来看，日后问责制度的完善也将是我国现代行政制度体系趋于成熟的重要标志之一。

三、昆明拟建立行政效能新闻监督制度

昆明市发布《昆明市行政效能新闻监督制度》向社会公开征求意见，拟建立行政效能新闻监督制度，由纪检监察部门组织市级新闻媒体，对全市党政机关及其工作人员的行政效率、效益和效果进行监督。

根据征求意见稿，昆明市将在市纪委、市监察局设立昆明市行政效能新闻监督办公室，工作人员从相关单位抽调。新闻监督办公室将围绕昆明市中心工作、现代新昆明建设的重大项目、民众和投资客商反映强烈的行政效能问题，组织实施新闻监督，着力优化全市经济社会发展软环境。

新闻监督将通过群众投诉举报等渠道收集线索，采取明察暗访等方式进行调查核实，经审核同意后播出或刊发，并对曝光的问题进行跟踪督办。新闻监督制度将与行政问责制相联系，对行政效能低下、整改措施不力的单位领导和责任人，由纪检监察部门提出问责处理的建议。

文件还规定，新闻监督涉及的单位和个人要主动接受监督，积极配合采访，认真落实整改。

四、云南严格追究违反党风廉政建设责任制规定的领导干部

云南省严格追究违反党风廉政建设责任制规定的领导干部，逐步形成奖惩分明的党风廉政建设激励惩戒机制。

记者从2008年11月21日举行的中共云南省委第5 2次常委会议获悉，自l998年党中央、国务院颁布实施党风廉政建设责任制规定以来，云南全省共对1100多名党风廉政建设责任制落实不到位，党风廉政建设方面问题突出、整治不力的地区和单位的领导干部进行了责任追究。、

云南省还把党风廉政建设责任制考核结果作为被考核单位及其主要领导评先评优和选拔任用的重要依据。2007年以来，云南省委对在党风廉政建设责任制考核中被评为基本合格、不合格等次的地方和单位限期进行整改，并对部分单位的党政主要领导进行了调整，同时对被评为优秀和合格等次的地区和单位给予表彰。此举在广大党员干部中引起了强烈反响，切实维护了党风廉政建设责任制的严肃性，推动和促进了全省反腐倡廉建设。

2007年以来，云南省改变以往党风廉政建设考核仅由纪检监察机关组织开展的方法，由省委、省政府统一组织领导、统一考核方式和考核标准，先后组织29个由省级党员领导干部同志带队的考核组，对全省16个州市和有关省直单位进行了党风廉政建设责任制考核。

据云南省纪委负责人透露，目前云南省纪委正在研究制定实行“一案双查”的暂行办法，今后对影响恶劣的违纪违法案件，既要追究当事人的责任，又要追究分管领导的责任，以进一步加大党风廉政建设责任追究力度。

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