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2013年5月31日，陕西延安发生了一起城管执法野蛮粗暴的新闻事件，引起公众持续关注。网上流传的视频中，陕西延安城管队员与自行车店老板在互相撕扯打斗过程中，城管队员跳起跺踩车店老板头部的镜头让所有看过视频的人都难以接受。有网友说，城管是为我们城市维护秩序，为人民服务的，但是任何事情只会拳脚相加，怪不得城管的口碑越来越坏。

城管和摊贩的冲突，几乎每天都在发生，但之前似乎没有哪个时段像最近这样密集。最近十多天，冲突在各地频繁发生，后果严重。“摊位应该摆在哪里”这是小贩与城管长期矛盾的核心源头，正是在这种“赶”与“被赶”之间，矛盾频频爆发、不断升级。湖南小贩死亡事件，再次引发公众对城管执法是否人性化进行关注。

不少群众认为，城管的执法理念存在偏差甚至错位，在城市的“面子”和老百姓的“里子”之间，在市容的干净整洁和市民的“养家糊口”之间，部分执法人员没有平衡，常出现“该作为的不作为，不该作为的乱作为”。如果一味地禁止性、处罚性执法，而非理性地引导和管理，必然激化矛盾。另一方面，城管人员觉得工作不被人理解，也是一肚子苦水。“说轻了，小贩不理会，说重了，容易起冲突;市容不整治群众不满意，整治起来群众又不理解，这是一个城管怪圈。”一些地方的城管人员感觉很无奈。

浙江省杭州市城市管理和行政执法局局长董建雄说，城管执法的尴尬，是传统社会管理方式在具体事务上的现实反映。这些尴尬不仅仅属于城管，同样也是政府面临的尴尬，是创新社会管理需要解决的重要课题。

事实上，地方政府要城市的“面子”，城管人员要守好自己的“位子”。而摊贩要顾自己的“肚子”，这是当下形成一种复杂的“城管生态”。然而，“城市管理”绝不能等同于“城管”。

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20世纪90年代中期，随着中国快速城市化，城市中无证摆摊、违章建筑等现象日趋严重，而工商、卫生、环保等部门各自执法，效率低下，以致被舆论讥讽为“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”。1996年颁布的《行政处罚法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”这是为了节约执法成本，集中执行各个行政部门的行政处罚行为。

同年5月23日，北京宣武区成立了城管监察大队，中国第一支城管队伍诞生。随后，各地纷纷建立城管队伍。“在综合执法的城管出现之前，工商、卫生、环保等部门分头上街执法，这是城管的初级形式。但由于各部门‘自扫门前雪’，相互推诿现象比较严重，效率低下。于是，现在意义上的城管便应运而生。这种城管集众多部门行政处罚权于一身，叫作‘综合执法’。”北京石油化工学院人文学院袁德峰副教授接受本刊记者采访时说。“城管主要职责是对市容环境卫生、无证违法建设、违法占道经营、停车管理等方面进行综合行政执法。但城管成立至今，由于执法冲突较多，以致在公众中口碑总体不佳。”袁德峰认为。

据《中国青年报》社会调查中心对10707人进行的一项调查显示，40.7%的受访者认为城管“不好，是野蛮执法的代名词”，25.7%的受访者认为“挺好，帮我们维护了城市秩序”，33.5%的受访者表示“说不上好坏”。近年来，城管冲突事件增多，这个群体逐渐体现出越来越多“污名化”的“负面特征”。

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多位受访专家认为，随着中国城镇化进程的深入推进，城市管理将逐步成为城市管理者的首要工作。

据统计数据显示，目前中国有近3000个县、4万多个城镇。据报道，由国家发改委牵头，财政部、国土部、住建部等十多个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划纲要(2011_2020年)》有望近期出台，该规划将涉及全国20多个城市群、l80多个地级以上城市和l万多个城镇的建设。

目前，一些城市管理者出于提升城市形象的考虑，相应提高了城市管理的要求。但在部分城市管理者眼中，城市管理过度重视视觉的整齐与美化，而引发与摊贩的冲突。

“在城市管理过程中，城管和摊贩无形中成了猫和老鼠的关系。”汕头大学公共管理学院副教授鄢圣华接受记者采访时说，对城管来说，维护城市秩序、形象是天经地义的职责;对摊贩而言，奔波在城市的大街小巷，每天和城管上演“躲猫猫”的游戏，为的只是寻求一个生存空间。

在鄢圣华看来，城市管理者为了评比卫生城市、文明城市，或者为减少摊贩扰民、提升城市整洁度，加之城管执法无据等客观因素，必然会促使城管过度执法，“冲突的根源在于我们应该给予摊贩尽可能大的‘经营空间’，没有以‘便民’为切人点。”

“摊贩的主体是进城农民工和城镇的下岗职工、低收入者等弱势群体。他们的生存技能不高，摆摊往往成了唯一的谋生手段。”李炜说，“摊贩的经营空间应该受到优惠照顾。如果摊贩的生计不能保障，有违城市管理的基本出发点。”

“目前，多数城市的‘市容条例’过于片面，等于让摊贩‘被断了后路又被堵了前门’。”李炜说，“近年来，有些地方试图为商贩提供摆摊设点、维护正常经营等服务，但由于摊点过于集中、税费过重、准入门槛过高，更多摊贩只好选择继续与城管玩‘猫与老鼠’的游戏。”

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多位受访专家认为，城管出现以来，一直被视为权宜之计，其法律依据、人员编制、财政保障、执法规范等制度化建设，都严重滞后。因此，城管相关制度存在不足。

“目前并没有全国性的专门法规对城管执法行为进行有效规范。”北京大成律师事务所杜立元律师接受记者采访时认为，城管只能“借法执法”。尽管行使行政处罚权，但始终缺乏行政法律地位。

“城管的‘综合执法权’来自于数十个政府行政执法部门对部分执法内容及权限的剥离和授让。”杜立元律师说，《行政处罚法》里模糊的“相对集中行政处罚权”，是目前城管执法唯一的法律依据。“城管执法在城市管理上发挥着基础性保障作用，但却陷入了道义和法律的双重尴尬。”

这种法律规范的缺失，以致每次城管与摊贩发生冲突，双方都遵循着自己的生存法则进行。比如城管奉行了城市管理的政策取向，而摊贩的激情“冲动”，是基于城市生存考量。

“在中国城镇化快速发展过程中，城市规划缺乏给摊贩的生存空间。摊贩是在争夺自己在城市中的生存空间。”中国社会科学院社会学研究所社会发展室主任李炜说，更糟糕的是，当前制度没有为城管及摊贩设置缓冲地带。

摊贩的弱势地位，往往能博得公众舆论的广泛同情。北京市西城区一位城管执法队员曾向记者抱怨：如果说曾经是“管，摊贩不满;不管，群众不满”。那么如今却是：“管，摊贩和围观群众都不满。”

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主持人：城管执法一直都是社会关注的热点，城管制度从设立之日起便饱受争议。那么城管执法的困境何在?我们一起去看记者的调查。

解说：中国的城管制度设立于20世纪90年代。在城管出现之前，城建、环卫、工商和街道等部门分头上街执法，称“多头执法”。这种执法形式造成各部门相互推诿的情况。城管综合执法的诞生就是为了解决多头执法和执法扰民的问题。但是对于城管权力合法性的质疑一直不绝于耳。对此，专家指出，城管制度的合法性具有充足的依据。

北京大学法学院湛教授：《行政处罚法》第十六条的规定，经过国务院的授权和批准，一个机关可以行驶其他机关的处罚权。

解说：尽管城管制度有其合法性依据.但这并不能掩盖城管制度的问题。

北京市社科院管理研究所张所长：它的问题还是很严重的。问题在于什么地方，问题在于管理体制有问题。

解说：城管制度的诞生有着特殊的时代背景，也正是因为如此，改革开放后快速的城市化给城市管理带来了一系列问题。

北京市社科院管理研究所张所长：在城市化快速推进的过程当中，我们多年的城市建设的基础设施的欠账，包括人民住房的欠账，都要在很短的时间内快速解决。

解说：城管制度建立后，中央在城市管理领域把权力下放到各级地方政府，让其根据自身情况进行城市管理。全国没有一个统一的部门主管城管工作，导致地方城管部门成为“没有娘的孩子”。在这样的背景下，城管执法面临的最突出问题就是管理事项过多，但管理经验不足。据了解，城管自建制以来已成为中国职能最为宽泛的公权机构，有的地方的城管管理事项达300项之多。然而，尽管城市管理存在着客观的困难，但各地城管部门人员素质参差不齐也是问题之一。

北京大学法学院湛教授：从城管队员的遴选，他应当具有什么样的资格，包括学历的要求，包括上岗前的培训，对于法律和政策的熟悉程度，都要进行严格的挑选或者严格的培训。

解说：同时，在城管与商贩的冲突背后，还存在着政府管理不足的问题。

北京市社科院管理研究所张所长：在发展经济的时候，我们在一定程度上忽略了政府的职能，提供公共服务的这样一些职能。

解说：与城管发生冲突的往往是社会上的弱势群体，政府在社会保障、教育、就业等方面应加强工作，为这些弱势群体提供更好的保障。

北京大学法学院湛教授：对城市下岗工人由人力社保部门提供一个必要的照顾或者说服务，能够使他们达到一个最低的生活水准，使得商贩也能够纳入有序的管理中。所以作为城市的政府要确立以人为本的观念。

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多年来，城管存废是一个备受争议的问题。每有城管的重大负面新闻出现，废除的呼声都会不绝于耳。

最近，“@陈秋雨”发的一条微博引发共鸣，被大量转发，“城管一是替权力或资本拆人房占人地，二是驱赶街头小贩，其工作或伤天害理或充满争议。城管多临时工且待遇低，也知在做万人恨的事，却受尽委屈仍坚守岗位，非因崇高使命，为的是拆房占地后的赏赐，为了对弱者选择性执法敲诈小利。知恶却践行，见利而忘耻，城管是法制沦丧的产物!”

不过，反对的声音同样不少。“@北非”微博称：“我坚决不同意取消城管。你敢取消一个试试，便道绝对摆满了小摊，行人肯定会被挤到行车道上。等天一擦黑，小摊收了你再看，一准儿全是菠萝皮竹签子烂纸片等各种垃圾和脏水。”

“@李子”也在微博中表达了对城管取消之后管理真空的担心。他认为，取消之后，如果没有妥善的替代办法，一旦出现城市秩序混乱，不堪忍受混乱的居民会宁愿接受权力更大更不受控制的新城管，“目前的城管，经过多年博弈，权力已经受到相当限制。推倒重来只是在浪费时间，让艰苦的博弈过程再来一遍，让大家受二茬罪，吃两遍苦。”

2013年7月25日发生在北京的事件，似乎为上述担心添了证据。根据北京市有关部门通报，7月25日晚9时30分许，什刹海景区管理处工作人员在景区巡查时，发现一未成年女孩在路边摆摊占道经营。在纠正过程中，工作人员和女孩父亲田先生发生口角争执，继而发生肢体冲突，田先生和3名景区管理处工作人员受伤。在这一事件中，“肇事”的并非城管，而是什刹海景区管理处工作人员。这提醒我们：只要城市还需要管理，只要执法者和被执法对象之间存在利益冲突，那么，即使取消了城管，冲突仍会发生。

中国法学会行政法学研究会副会长、国家行政学院法学教研部副主任杨小军教授做客人民网时指出，城镇化是未来发展方向，各种问题将集中在城市，城市管理的事情会越来越多，越来越重要。城管职能不会弱化消失，反而会强化。

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多位受访专家认为，城管与摊贩之间的冲突。既要靠执法者的素质和良心来消弭，更要靠制度上的改进来根除。

“规范城管执法，首先要从法律层面上进一步厘清城管的职能和定位，以消除法律依据上的困惑。其次，相关执法人员应当严格依照规定程序依法办事。另外，建立相应的监督机制以限制城管职责，以及提高执法技巧，都有助于减少冲突，缓解摊贩和城管的紧张关系。”杜立元说。

“没有秩序就没有自由，但要让群众主动维护秩序。一个城市，可以尽可能多地划出一些区域，让小商小贩有更大的空间。”鄢圣华说。

在李炜看来，城市摊贩的问题短期内不可能有一个彻底解决的方案。一方面城市居民对“摊贩经济”有旺盛的需求，另一方面公众对于由此带来的食品安全隐忧、环境卫生污染、道路交通受影响等问题也多有抱怨。这种纠结和矛盾的情势，只能是在认可摊贩经济的前提下，尽可能地引导和规范。能改善到什么地步，要看摊贩、公众、城市管理者三者问基于善意和智慧的相互促动。

近年来，有些城市管理者也意识到，“一刀切”禁止摊贩，不但影响到部分摊贩的生存，也降低了市民生活的便利性，于是创新采取了允许小贩限时段、限地域经营、税收优惠等措施，取得良好效果。

“城市在探索解决城管标与本问题的同时，需要更多探索‘减少城管’的城市治理方法。”袁德峰说，“具体的城市管理，不过是人民群众把自己的管理权让渡给有关部门和人员。因此，管理者与被管理者在根本的利益诉求上是一致的。当务之急要完善现在意义上城管的治理路径。城管可按照‘疏堵结合、以疏为主，区分地段、定时定点、宽严适度’的原则，建设便民市场疏导点，促进流动摊贩规范化。”

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浙江省杭州市城管委市容秩序处张处长说，无证摊贩存在一定的合理性，解决了一部分就业问题，特别是外来人员，没有特殊技能的，做个小商小贩可以维持生计。也有一部分人，是追求利益的最大化。这个现象会一直存在，简单粗暴的执法是不行的。

在杭州市城管系统的局长接待日上，市城管委主任翁文杰和几位副主任接待了来访市民。相关处室发布了一组数据：2013年上半年，城管受理投诉16350件，比2012年同期下降了5.83%，生活噪声、违法建筑、乱倒渣土等投诉都在下降。但无证摊贩一项占了大头，8094件的投诉量，占总投诉的49.5%，上升16.88%。

市民的这些投诉，要求城管执法人员一一尽快解决。但与此同时，文明执法也是个问题。市城管委市容秩序处张处长说，无证摊贩存在一定的合理性，解决了一部分就业问题，特别是外来人员，没有特殊技能的，做个小商小贩可以维持生计。也有一部分人，是追求利益的最大化。这个现象会一直存在，简单粗暴的执法是不行的。

“杭州将来对无证摊贩的基本管理政策是疏堵结合，所谓的疏，就是利用一些断头路、拆迁的工地平整以后，把一些无证摊贩劝导在这一地方经营，特别是城乡接合部，如郊区农民一些自产白销的蔬’菜，可以在这里销售。这既解决了收入、销量，又满足周边居民的需求。

“所谓的堵，就是取缔无证商贩，创造就业环境，使其合理就业。”针对无证商贩投诉量不断增加，结合文明执法的理念，杭州市，城管委要做两项工作。第一，对市中心无证商贩的管理，将设置一些固定的、规范的服务点。张处长说，我们在小营街道搞了个试点，对一些小修小补的，比如修自行车的、配钥匙的，做了一个改造。市中心区域预计要推广100个点，无证摊贩统一到这里来。接下来和市民政局合作，近两年要设置300个便民服务点。第二，准备出台一个无证摊贩疏导点的指导意见。城管委对城乡接合部的商贩，将设置更多的疏导点，并把主城区无证商贩也劝导在这里。在这里可以卖西瓜，可以卖蔬菜……以自产自销为主。

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按2013年10月15日起施行的《广州市城市管理综合执法工作规范》，城管执法员执法时首句应为“您好”。广州市城管执法局组织全市各级城管领导干部和业务骨干近700人学习执法规范。

2013年10月15日，广州市城市管理综合执法局下发的工作规范明确了城管队员执法期间的各种行为，包括执法用语、执法行为、：部门协作、法律适用、调查取证、听证程序、处罚执行、法律文书送达等。其中引起舆论关注的，是该规范中包含要求城管执法员文明用语，执法时首句应为“您好”。

经过约半年磨合，这句“您好”在使用上正反两面评价都有，有市民认为一句“您好”让城管队员看起来更文明，但亦有一线执法队员反映此句意义不大，如一些劝导流动商贩的执法，城管执法队员可能刚到现场，没来得及说“您好”，小贩便已走开。

对此，广州市城市管理综合执法局相关负责人表示，规范中要求的“您好”“谢谢”“请”等执法用语，为规范性礼貌用语，并不意味着城管执法队员在每一次执法中，都必须开口第一句就是“您好”。但城管执法队员在执法期间，若使用生冷横硬的执法忌语，出言不逊、讽刺挖苦、讲脏话骂人，甚至使用恐吓威胁诱导性的语言，即违反了规范。对于城管执法队员的不文明行为，市民可记录该队员的执法工号，通过12319城管服务热线进行投诉。

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在巴黎，早市与跳蚤市场成了法国路边摊的主要形式，非法摊贩并不多见。在依法管理的同时，更注重提供公共服务是巴黎市政府治理路边摊的核心策略。巴黎“早市”文化由来已久且经久不衰。每个早市上的摊位和每周营业的时间是固定的，早市上的商贩都是拥有专门执照的流动商贩，要想在某个早市上拥有固定摊位，流动商贩必须向早市所在的市政府提交申请，然后等待批复。“由于摊位数量有限，而申请者众多，从发出申请到收到回复，需要等待的时间少则几个月多则两三年。”

早市的摊位通常是在前一天临时搭建而成，第二天中午早市结束后，有专门的工作人员前来拆除摊位、打扫卫生。早市举行的当天上午肯定会影响周边交通，好在巴黎市内早市的举办地点与时间众所周知，着急的开车人可以绕道而行。

跳蚤市场是法国的另一大特色。当然，一开始，难免经历脏、乱、差的过程。巴黎市对跳蚤市场的管理方法是，将巴黎市区接近环城路的各个城门附近的街道，在一周时间内分别辟为举办跳蚤市场的地点，相关的交通管制提前公布于众，并成为一项制度。如果是周末举办这类跳蚤市场，警察和消防队都会被派来维持秩序。

在市容管理逐步走向规范化、法制化和现代化的过程中，法国的跳蚤市场不仅没有减少，相反还扩大到了法国各个城镇和村庄，其功能与种类也增加了很多。

巴黎有关市政和市场的法律条款有很多，在具体的执法管理上，巴黎警察基本上是采取比较灵活的办法。

记者了解，在埃菲尔铁塔、凯旋门等游客比较集中的地点附近，活跃着一些无照摊贩，摊主以外国偷渡客居多，针对这种乱摆摊的行为，巴黎警察虽然比较严格，但一般也只是将人带走，不没收财物。而更多的时候，只要商贩在规定的地点摆摊，又不影响交通，他们也就采取教育的方法，告诫“下不为例”，甚至睁只眼闭只眼。不过，要是他们整体上造成扰民、阻塞交通，有关部门就会修改相关的摆摊地点和时间，但也不是将矛头只对准商贩。

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城市管理是社会管理的重要内容，其发展水平是衡量一个城市竞争力和全面可持续发展能力的重要标志。各地方的《“十二五”城市管理发展规划》纷纷提出要严格城市管理执法。要进一步规范执法行为，规范执法程序，完善城市管理执法“软着陆”，促进执法效果最优化、最大化，开展依法行政示范单位创建工作。要进一步构建文明执法局面，以科学发展观为指导，加强行政执法人员核心价值观建设，树立“人民城市人民管，管好城市为人民”的以人为本的管理理念，努力构建“品质城管”“和谐城管”，开创城市管理现代化发展的新局面。

三、作答要求

1.在我国城管执法过程中，城管执法暴力和城管对象暴力抗法事件时有发生。根据资料，分析其深层原因。(10分)

要求：条理清晰，字数不超过300字。

2.城管存废问题是近期社会关注和讨论的热点问题，请根据给定资料5、6，分别对主张废除城管和反对废除城管的理由加以概述，提出自己的看法并说明理由。(25分)

要求：观点明确，理由充分，简明扼要;不超过500字。

3.资料1中有句话“地方政府要城市的‘面子’，城管人员要守好自己的‘位子’，而摊贩要顾自己的‘肚子’，这是当下形成一种复杂的‘城管生态”’，请结合给定资料1-4，谈谈如何理解当下复杂的“城管生态”。(25分)

要求：理解准确，有深度;条理清楚;字数不超过400字。

4.围绕给定资料的主旨，联系实际，自选角度，自拟题目，写一篇议论文。(40分)

要求：(1)观点明确，内容充实;

(2)结构完整，论述深刻;

(3)条理清晰，语言流畅;

(4)字数在1000～1200字。

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