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第二节 国家土地所有权
一、国家土地所有权的客体
国家土地所有权的客体包括以下内容：
(一)城市市区即建成区(非城市规划区)的土地属于国家所有。城市建成区内存在农村集体经济组织，并且不符合下述(四)所述情形的，其土地属于集体所有。城市建成区内应区分情况分别规定：在城市建成区内不存在农村集体经济组织的，国家当然取得土地所有权;在城市建成区内存在农村集体经济组织的，只有符合下述(四)所述的情形，国家才能取得土地所有权;否则，土地仍属集体所有。
(二)农村和城市郊区中已经被国家依法没收、征收、征购、征用为国有的土地属于国家所有。
没收是指解放初期对地主及官僚资本土地所有权的剥夺;
征收是指1982年《国家建设征用土地条例》施行前，国家依照法律规定的条件无偿地将公民或集体所有的土地收归国有的措施;
征购是指1982年《国家建设征用土地条例》施行前，国家依照法律规定的条件有偿地征用集体或个人的土地的措施;
征用是指1982年《国家建设征用土地条例》施行后，国家依照法律规定的条件将原属于农民集体所有的土地征为国有的措施。
区别：1)在适用时间上，只有征用适用于1982年《国家建设征用土地条例》施行后，其余三种方式均适用于该条例施行前;2)在适用对象上，没收的对象具有特定性，即地主及官僚资本的土地，征收、征购的对象是集体或个人的土地，征用的对象则是农民集体所有的土地;3)在是否有偿的问题上，没收与征收是无偿的，征购是有偿的，而征用则有无偿与有偿两种形式，采用何种形式视具体情况而定。
2004年3月14日十届全国人大二次会议通过宪法修正案后，征收、征用被赋予了新的含义。征收和征用共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。
(三)除依集体所有权证或者享有集体所有权的事实被依法确认的外，林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于国家所有。原属于农民集体所有，但后来在事实上转归国有单位、城市集体所有制单位或其他非农民经济组织的土地，按照1995年原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》的有关规定，确定为国家所有。
《土地管理法实施条例》第2条第4项的规定，采用了国家土地所有权推定的制度。根据这一制度，凡不能确定为集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地，均确定为国有。
确定为集体所有的方法，一是依集体所有权证，二是享有集体所有权的事实被确认。其中第二种方法是以我国大部分地区尚未颁发集体十地所有权证的现实情况为根据的;在已经完成确权发证的地方，当然应主要采用第一种方法。
对于历史上发生的集体所有土地的事实变动，即当时在没有办理土地征用，又未能办理土地登记(从20世纪50年代中期到80年代中后期，我国没有土地登记)的情况下转归全民所有制单位、城市集体所有制单位和其他非农民经济组织(如华侨农场)的原农民集体土地，原则上应确定为国有。具体认定标准适用1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》的有关规定。
(四)建成区内或城市建成区边缘，存在农村集体经济组织，但该组织农民集体所拥有的土地全部变为建设用地的，国家可以依法将农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，原属于其成员集体所有的土地转变为国有土地，用地者对该幅土地享有划拨国有土地使用权。
在这种情况下，1、国家可以根据《土地管理法实施条例》第2条第5项的规定，将该集体经济组织全部成员转为城镇居民，从而无需办理征用手续和支付征地补偿费而取得国有土地使有权。2、原农村集体经济组织没有解散且继续使用原归其所有的土地的，在土地确定为国有后，对该土地享有划拨国有土地使用权。3、如果原农村集体经济组织解散，但原集体经济组织成员以企业形式或者其他合法方式继续使用原集体土地的，可照此办理。
(五)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地，国家应当依法将国有土地与原集体土地进行置换，迁移的农村集体经济组织农民集体对置换后的土地享有集体土地所有权。
用于置换的土地，可以是存量的国有土地，也可以是国家为安置移民而向其他农村集体经济组织征收的土地。
例题：依照我国法律,国家土地所有权的客体是( )土地.
A 城市市区
B.城市规划区
C城市市区和郊区
D.城市建成区及其边缘地区
二、国家土地所有权的代表
国家土地所有权由国务院代表国家行使。国务院可通过制订行政法规或者发布行政命令授权地方人民政府或其职能部门行使国家土地所有权。
1、被授权的县级以上地方人民政府及其职能部门以本机关的名义行使国家土地所有权，但须依法经有审批权的人民政府审批。 2、国有土地使用权的出让、租赁、划拨经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门作为国有土地所有者代表实施;3、国家直接以国有土地使用权对企业进行投资的，由国务院或者地方人民政府土地管理部门委托的国有企业或者政府机构代表国家土地所有者行使投资者权益。
根据我国现行的政权体制，我国采用的是“单一代表、分级行使”的制度，而地方政府的行使权不是以所有权代表的资格为基础，而是以所有权代表即中央政府的授权为基础。《土地管理法》第2条第2款规定“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，是单一代表制的体现。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第9条规定“土地使用权出让，由市、县人民政府负责”，第11条规定“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订”，则是分级行使制的体现。
例题：我国国家土地所有权主体的代表和权利行使的方式分别是( ) 。
A.单一代表,单一行使
B.分级代表,分级行使
C.单一代表,分级行使
D.分级代表,单一行使
市、县人民政府土地管理部门成为国有土地所有者代表的情况。在实践中，一直由市、县人民政府及其土地管理部门直接行使国有土地的收益权、处分权，并依法律规定报上级人民政府审批以及向上级人民政府上缴部分土地收益。此时，对外担任国有土地所有者代表的，是市、县人民政府土地管理部门。因为从法律关系上看，市、县人民政府土地管理部门代表国家是以本机关的名义直接与用地者发生法律上的权利、义务关系，如签定出让合同。明确其具有国有土地所有者代表的身份，才能使其与用地者的法律关系明确、具体，发生争议纠纷时也便于确定责任。当市、县人民政府土地管理部门未经依法审批而行使国有土地的收益权及处分权时，依《土地管理法》 第78条的规定，认定其行为无效，并依法处理相关的法律后果。
例题：我国地方人民政府及其国土资源行政主管部门经国务院授权，以( )的名义行使国家土地所有权。
A.国务院
B.本机关
C.批准其行使的上级机关
D.国家
国有股权持股单位成为国有土地所有者代表的情况。国有土地使用权作价出资或入股，依现行法律规定，不由人民政府土地管理部门直接作为国有股份代表行使所有权，而是由土地管理部门与国有股权的持股单位签订委托持股合同，由国有股权持股单位统一持股。在此，实际存在委托与转委托关系。地方土地管理部门本来是受国务院委托担任国有土地所有者代表，由于国有土地使用权在作价出资或入股后已经转换为股权或者其他形式的投资者权益，它们又将这些权利委托给国有股权持股单位，最终由国有股权持股单位与接受投资的企业发生法律关系。
例题：国有土地使用权的作价出资或入股,由( )直接作为国有股权代表行使所有权.
A.国土资源行政主管部门
B.土地使用权出让方
C.国有股权持股单位
D.土地承租人
三、国家土地所有权的行使与内容
国家土地所有权的行使及其权利内容包括以下方面：
(一)国有土地所有者代表依法将国家土地所有权的部分权能 让与土地使用者。国家对土地依法享有收益权，并保有最终处分权。
国家土地所有权的行使有以下特点：
1.国家土地所有权主体不能亲自行使所有权，只能由其授 权的代表代为行使所有权。而集体土地所有权主体完全可以亲自行使所有权的权能。
2.国家土地所有权主体代表不能亲自行使土地所有权的占有、 使用权能(即使行使占有、使用权能，其身份也非所有者代表，而为划拨国有土地使用权人)。因此，国家土地所有权主体代表必定 将土地所有权的部分权能让与符合法律规定的用地者。据此，国家 享有实现所有权经济功能的收益权。而集体土地所有权主体本身及主体代表可以亲自行使土地所有权的全部四项权能。
3.国有土地所有者代表对土地保有最终的处分权。这是国 家土地所有权的一个十分重要的特征。这种最终处分权的一个突 出表现，就是国家可以依法收回已经划拨或者出让的国有土地使 用权，并可以将收回的土地的使用权再次划拨或者出让。
(二)国有土地所有者代表可依法通过出让(含以出让金出资 或入股)、出租和划拨等方式将国有土地使用权让与土地使用者 国有土地所有者代表应遵守其与土地使用者订立的土地出让 或租赁合同，履行合同义务。国有土地所有者代表可依法收回国 有土地使用权。
目前，国家土地所有者代表行使国家土地所有权的具体方式主要有四种：出让、租赁、作价出资或者入股和划拨。其中，出让、租赁、作价出资或入股属于使用权的有偿让与，一般采取合同形式。划拨属于使用权的无偿授予，一般采用行政文件的形式。在前一种情况下，国家土地所有者代表与土地使用权人之间构成平等主体关系，故要求国家土地所有者代表注意信守合同;在后一种情况下，国家土地所有者代表与土地使用权人之间构成非平等主体关系，国家土地所有者代表可以按照正当行政程序随时收回土地使用权。
(三)县级以上地方人民政府及其职能部门对国有土地行使 处分权的权限划分按《土地管理法》第44条的规定确定。不具审批权限或超越审批权限处分国有土地，其处分行为无效。因为《土地管理法》实施用途管制后，各级政府决定土地命运的权力集中体现在：农用地转用审批、具体项目用地审批、征地审批和土地利用规划审批上。征地审批因涉及集体土地，并非国家直接行使土地所有权，而是行使国家对经济资源进行规划利用的宏观管理职能。故农用地转用审批和具体项目用地审批权限实际上已成为划分各级人民政府土地处分权的标尺。
(四)县级以上地方人民政府及其职能部门对国有土地行使 收益权应依法向上级人民政府及其职能部门上缴土地收益。国有土地收益中的新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴国家中央财政，70%留给有关地方人民政府不同层次的国有土地所有者代表行使土地所有权，在收益方面的相互关系为：原则上应当层层上交中央，但可以根据法律规定或者中央政府的决定，将一部分土地收益留给地方。地方的上下级之间，也可以照此办理。
例题：我国国有土地所有者代表实现国家土地所有权的基本方式包括国有土地使用权(ABCE)
A.出让
B.租赁
C.划拨
D.抵押
E.作价出资、入股
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