二、我国转移支付模式和方式的选择问题

　　财政转移支付的基本模式只有两种：纵向转移支付和横向转移支付。从理论上讲，纵向转移支付主要用于解决由于政府间事权与财权划分的不对称所造成的上下级政府之间存在的财政收入能力与支出责任不对称的问题；横向转移支付主要用于解决由于各地区之间的财政收入能力差异以及提供相同的公共服务所存在的成本差异而造成的地区间公共服务水平的不均衡问题（刘溶沧等，2002）。由于中央和地方财权与事权划分并没有绝对的标准，财政能力强的地区既可能直接向财政能力弱的地区横向转移支付，也可能在财政收入初次分配时中央政府获得较大部分，使得财政能力强的地区已通过中央政府的纵向转移支付向财政能力弱的地区转移支付。因此，实践中世界上主要有两种转移支付模式：单一纵向模式和纵横交错模式。两种模式各有优缺点：单一纵向模式在操作上比较简便易行，完全以上级政府作主导，但是，强制性色彩较浓，透明度或多或少地受到影响；纵横交错模式在中央政府的主持下，对部分转移支付的实施吸收地方政府直接参与，且由作出贡献的地方政府按依法计算的结果向接受援助的地方政府直接划拨财政资金，增加了地区之间相互支援的友谊色彩，使作出贡献的地区产生一种荣誉感，对接受援助的地区也会产生鞭策效果（李杰刚，1995）。国内学者对我国应采纳的模式意见不一，有的主张单一纵向模式（钟晓敏，1997），有的主张纵横交错模式（刘溶沧，1996），还有的主张纵向为主、纵横交错模式（安体富，2007）。

　　笔者认为，我国1994年实行分税制改革以来，中央政府拥有较大的财权（基本上在50％以上），而事权主要由地方政府承担（基本上在70％以上），这就决定了我国的转移支付模式应以纵向为主。当然，现有转移支付后，我国各地区财力还相当悬殊，所以，富裕地区向贫困地区的横向转移支付也有必要，但应以具体项目的帮扶为主。

　　关于转移支付的方式组合，刘溶沧（1996）将转移支付分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类，并认为我国应以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充。安体富（2007）将我国的转移支付划分为税收返还、一般性转移支付、专项转移支付和其它转移支付四类，主张我国应以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。王元（2009）将我国的转移支付划分为税收返还、财力性转移支付和专项转移支付，并认为一般转移支付用于实现均等化目标，而矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力和完成中央委托地方事务等目标则主要由专项转移支付来完成，所以，我国应采取一般性转移支付与专项转移支付并重。王雍君等（2002）主张建立以均等化转移支付为主，以专项拨款为辅的体系。

　　国内学者对财政转移支付各种形式的统计分析是按大类展开的，从统计数据可以发现，税收返还等照顾地方既得利益的所占比重不断下降，而财力性转移支付、专项转移支付增长较快，所占比重不断上升。如2007年各类形式的总额和所占比重分别为：两税返还3214.8亿元（18.6％），所得税返还906.3亿元（5.2％），财力性转移支付7017.2亿元（40.5％），专项转移支付6186.9亿元（35.7％）（孙开，2009）。但按大类统计并不能完全反映我国转移支付实现基本公共服务均等化的目标。王雍军（2006）认为，我国现有转移支付形式中真正以均等化为目标的只有一般性转移支付；专项转移支付由于需要地方配套和中央管理能力问题而具有逆向均等化效果；民族地区转移支付、调整工资转移支付有违均等化本意；农村税费改革转移支付和“三奖一补”转移支付的均等化效果是不确定的。另外，中央政府对省级政府的一般转移支付也不能保证地方政府用于提供本辖区的基本公共服务，所以有学者指出，转移支付的重点对象应是管辖乡村行政的县乡政府和生活在乡村的低收入人群（朱玲，1999）；均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区，至少应该主要针对县级辖区，尤其是贫困县（王雍君等，2002）。

　　笔者认为，我国现有转移支付方式中，税收返还与转移支付目标并不相符，理应取消。当然，在改革中为减少阻力，可以在财权划分中给予补偿，比如共享税给予地方更大比例、开征新的地方税种等。专项转移支付应完善度量指标，减少资金分配自由度。一般性转移支付最为正规，应当成为我国最主要的转移支付方式。总之，转移支付方式选择应根据转移支付目标而定。

　　三、我国转移支付效果问题

　　我国转移支付已有15年的实践，国内学者利用我国实际的转移支付数据检验了转移支付与经济收敛、地方财政努力的关系以及转移支付的均等化效果，具体检验方法和结论如表4所示。