二、我国发行地方公债的必要性与可行性分析

我国现行预算法规定，地方各级预算要按收支平衡的原则编制，不列赤字，也不得发行地方政府债券。这给地方财政经济的运行带来了许多矛盾和束缚。实际上，在我国逐步推行地方政府公债制度，不仅是必要的，也是可行的。

(一)发行地方公债是完善我国分税制财政体制的客观要求

分税制是市场经济条件下通行的处理政府间财政关系的基本形式。按照分税制财政体制的基本要求，地方各级预算经常性收入由本级税收、服务性收费和中央(上级)补助组成，以上收入不能满足需要时，允许地方发行公债，弥补基础设施等建设支出。可见，举债权是分税制赋予各级政府应有的财权之一。

我国目前已初步建立起分税制财政体制，但地方政府征税权限和范围相对狭小，课税能力和潜力有限，现有收入根本无法满足政府支出需要。因此，通过举债筹集必要的建设资金，是地方政府自主理财的客观需要。今后在彻底划分政府间事权的基础上，赋予地方政府包括举债权在内的完整的财政权利，当属财政体制改革深化的重要步骤。

(二)发行地方公债是防范政府债务危机的必然选择

我国地方政府目前虽然实行的是“以收定支”的平衡预算，但由于经济基础薄弱，财政体制改革尚不完善，地方财政隐性赤字普遍存在。地方政府为了筹集基础设施、公用事业建设资金，普遍采取“多元化融资、多头借款”的政策。结果几乎所有政府部门及其所属企事业单位，都可以政府名义筹集资金。其中相当一部分地方自觉不自觉地采取变相发债的形式。由于缺乏规范管理，债务危机潜在因素日益严重。与其让这部分无法控制的“制度外收入”膨胀，不如建立统一规范的地方公债制度，以取代目前各种非法的融资渠道，从而有效地防范债务危机和财政风险。

(三)我国丰富的应债来源是地方公债发行的重要基础

经济体制改革以来，我国城乡居民的收入水平有了较大幅度的提高，2003年居民储蓄存款余额已突破10万亿元，手持现金1000多亿元，银行信贷存差也达3万多亿元。这些分散、大量的闲置资金是发行地方公债的前提和基础。而且，由于地方公债建设项目往往与居民切身利益相关，它的发行和推销更能得到当地单位和居民的响应与支持。因此，在资信度上居于国债与企业债券之间的地方公债，将成为地方机构投资者和个人投资者青睐的投资品种和融资工具。

(四)我国证券市场及监管体制的日益完善为发行地方公债提供了可靠保障

1990年代以来，我国证券市场规模迅速扩大，一级市场和二级市场有了长足的发展，有价证券的品种进一步多样化。同时，证券市场的监管和法制建设也逐步完善，国家先后颁布了《企业债券管理条例》、《中华人民共和国国库券条例》、《中华人民共和国国债一级自营商管理办法》、《证券法》等法律和法规，初步形成了较合理的债券监管制度与法律体系。

改革开放20多年来的国债发行实践，尤其是1994年以来在国债发行、流通市场所进行的市场化改革，使我国在国债发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验，这些对地方公债的发行有重要的指导意义。就公债管理而言，中央财政已有多年发行和管理公债的经验，特别是东南亚国家金融危机爆发以来，我国政府进一步加强了国家债务管理，强化了财政部门统一管理国债的职能，这也为地方财政部门统一发行和管理地方公债打下了良好的基础。