三、我国地方公债制度的设计

地方政府发债应当在规范的基础上进行。首先要修改现行预算法，使地方政府发债具有法律依据，然后制定地方政府发债的具体办法。在以法律形式确定地方发债权的同时，对地方公债发行的主体资格、每年发债的申请审查和批准、发债方式、地方债的适用范围及偿债机制等建立严格的规定。本文借鉴西方国家的经验做法，结合我国实际，就以上内容提出一些初步设想。

(一)发行主体及范围

根据一级政权、一级财权的原则，地方公债的发行主体通常可以是各级地方政府，比如日本就允许都、道、府、县以及市、町、村借入地方债。在美国，州及州以下地方政府和任何特税区或市政机构均允许举借地方债。根据我国实际情况，目前地方债的发债主体应以城市政府为主，因为它比省政府更了解城市的情况，也能使发债资金安排得更合理。但省内连接不同地区的基础设施项目的筹资，可以省政府为发债主体。同时要求发债的地方政府经常性预算平衡，连续几年没有赤字，有良好的资信和抵御风险的能力。

地方公债的发行范围，最初两年应主要选择地方财力比较雄厚的东部沿海城市进行试点，鉴于目前正在实施西部大开发战略，也可选择个别西部城市进行试点，待取得经验后，再在全国推行。

(二)种类及发行额

地方公债根据其收入用途可分为公用事业债券和地方经济建设债券。发行公用事业债券，主要是为了弥补地方公用事业建设的不足。如西方国家地方政府除行使其行政职能外，主要就是担负着维护和发展地方公用事业的职责。因此，地方公用事业发展债券主要用于地方各种公用事业或设施的建设。一般说来，这类债务收入的投资效果主要是形成一定的社会效益，而不会带来直接的经济效益，所以清偿这类债务的资金来源主要是地方税收和其他经济性财政收入。地方经济建设债券是特定用于一些能够产生经济效益的基本建设工程的债券。在一些西方国家它被称为收入债务，即用特定的基本建设工程收益作担保，靠收益偿还本金和支付利息。这种债券是为建设某项特定工程而发行的，大都用于能够创造盈利的基本建设工程，如铁路、隧道、桥梁、码头、机场等工程。这类债券一般是实行专款专用，资金不能被挪用于其他工程。我国发债初期应以后者为主。

地方公债发行额的确定，根据美国等发达国家的经验，地方债务规模不能突破三个数量指标：一是地方债务与中央债务比应控制在25%以内;二是地方当年债额不能超过其财政总收入的10%;三是地方债务余额不能超过该地GDP的25%.这些指标对每个地区(省、城市)如此，全国也如此。我国地方政府在发行公债初期应比这些指标保守一些，以保证地方债稳步运行。

(三)发行方式的选择

根据我国情况，地方公债可以考虑采用公募与私募并举、定价与竞价并存的发行方式。公募发行方式是向社会公开募集，不指定具体的发行对象。私募发行方式不向社会公开募集，只对一些特别的机构发行。在我国国债发行中，绝大部分是采用公募发行。由于该方式的承购者可以是社会的各类投资人，在发行数量庞大的情况下，有利于发行任务的迅速完成。而在地方债发行中，可以增加私募发行的比例，因为地方债一次发行量不像国债那么大，可以更多地向养老基金、保险基金等机构定向发行。定价发行方式是由发行者根据市场情况制定债券价格和利率。在国债发行中，招标办法经常使用，因为它面对的是全国性市场，有着广泛的投资者群体。在地方债发行中，则可以视不同的债券采取不同的办法。对于那些社会影响大的债券，可以采用招标发行;对于那些社会影响较小的债券，可以采用定价发行。

(四)发行利率与期限的规定

目前我国基准利率还未市场化，金融机构存贷款利率由人民银行直接规定。尽管如此，市场机制决定的利率还是存在的，如债券二级市场收益率，而且它与银行存款利率联动。因此，地方债发行利率可参照债券二级市场收益率和银行存款利率。同时，考虑到不同举债主体的信誉，地方债的利率可以稍高于国债，但幅度应该很小。地方债的期限应由债务用途决定，一般为3～5年以上的中长期债券，使其与项目的建设周期相衔接。

(五)使用与偿还

地方公债收入的使用要强调生产性。地方政府的主要职能是为地方提供公共产品，为地方经济建设创造外部条件，因此举债收入主要用于当地的基础设施建设，包括城市道路、交通、煤气、新区开发和旧城改造、上下水管网、大型水利工程、文化教育和医疗保健工程等。债务的偿还，一是基础设施项目的自身收入，二是每年从财政收入中提取一定比例资金，建立偿债基金。