三、公债管理政策目标的选择与协调

我们已经看到，公债管理政策是一个具有多元目标的政策体系。实践中，公债管理诸多目标并非能够完全并行不悖。比如，政府需筹集十年期的债务资金，它有两种操作方案，一是一次性发行十年期的长期公债，二是在十年内滚动发行3个月期的基准债券(benchmark)。相比之下，前一种方案可以避免再融资风险和利率风险，但筹资成本却较高，政府发行10年期公债要比发行3个月期公债通常多支付一个正的期限风险补贴;后一种方案虽然可以获得低成本的资金，但频繁发债又会使政府持续暴露于市场的利率风险和融资风险之下。再比如，在经济萧条时期，由于市场利率水平较低，政府出于债务成本最小化的考虑通常会收回短期债券、增发长期债券。但债券期限的延长又会降低市场的流动性，抑制社会总需求启稳回升。特别是在经济已出现反弹迹象的情况下，未来利率走高的市场预期可能会使当前低利率的长期债券难以推销出去，影响债券发行目标的实现。同理，当经济处于过度繁荣、市场利率处于波峰时，政府如果通过发行短期公债来降低债务成本，将会导致市场利率下降、市场流动性增强，这无疑会使本已过热的总需求火上浇油，致使经济出现进一步失控。

既然公债管理政策的各个目标之间存在如此多的抵触和矛盾，那么如何协调它们之间的关系即是公债管理政策研究的重要内容。显然，一个能够兼顾各政策目标的均衡点将是政府的最优选择，但必须指出的是，选择均衡点并不代表没有取舍和侧重。根据各政策目标在市场经济运行中的重要性程度，我们大体可确定政策目标选择的基本原则如下：

第一，公债管理政策的首要目标应当是控制债务风险，确保政府债务活动的安全性。众所周知，公债是以政府信誉为担保的“金边债券”，而安全性是其最本质的特点。如果政府因财政困难和筹资能力下降无法如约偿付债务，这将会极大地损害政府信誉，进一步增加融资和再融资的困难，以至于导致债务违约。这种情况一旦出现，就可能产生连锁反应，导致债务链条的损毁，这不仅将危及政府债务的可持续性，还会严重破坏整个市场经济的信用体系，甚至波及政局稳定。相比之下，债务成本提高所造成的福利损失对经济的破坏力则要小得多，至于经济稳定增长等衍生目标，完全可通过其它经济政策和手段来实现。由此可见，政府债务风险(特别是融资风险)最小化是实现其它政策目标的基础和保障，它是公债管理政策目标的重中之重。

第二，在债务风险最小化的前提下，公债管理政策应当服从于特定的宏观经济目标，并积极与财政货币政策相配合。如果承认公债管理政策是政府主动调节经济的一种政策，那么在公债管理自身无风险之虞的前提下，就应当致力于即定宏观经济目标的实现。即使它不具有足够大的政策效应，但作为方向至少不能与即定的宏观经济目标相背离，这一点勿需赘言。需要指出的是，虽然我们一再强调公债管理作为独立政策手段的存在，但同时也承认，财政政策货币政策仍然是宏观经济政策的主体，公债管理政策则处于辅助的地位。在追求宏观经济目标的过程中它必须要对两大宏观经济政策予以配合、协调，同时还要补充和加强它们的政策效应，力求两大政策经济效应的最佳化。

第三，与其它政策目标相比，成本最小化目标恐怕应当处于从属或次要的地位。我们知道，成本最小化是私债管理最重要的目标之一，但在公债管理中，政府不可能也不应该将此作为首要的政策目标，原因主要在于：确保政府较高的信誉度和促进经济稳健运行的重要性要远远大于降低税率所减少的福利损失。这样看来，当债务成本最小化与其它目标之间发生冲突时，政府经过权衡后通常会牺牲前者而确保后者，这一点也的确为工业化国家的政策实践所证实。

当然，政策目标的选择还与一国政治法律制度、经济运行状况、市场发展水平以及政府与金融机构之间的关系等都存在着密切的关系，国情不同决定了各国公债管理政策目标的数量、重点也存在很大差异，各国应当根据综合协调、有所侧重的原则确定本国的公债管理政策目标。