我国在环境与资源保护领域进行了大量立法，可以说从立法总量来说，已达到了世界先进水平。这些立法在各自领域都起到了相当作用，但我国有关循环经济立法的现状却不尽如人意。主要表现在无专门立法，立法零散不完整、不彻底。如我国现行《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律规范中均明确规定“国家鼓励、支持开展清洁生产，减少污染物的产生量”。但从上述法律性质及定位来看，还不能称其为循环经济立法，只是暗合了循环经济的部分要求。1996年8月，国务院颁发的《关于环境保护若干问题的决定》中规定：所有大、中、小型新建、扩建、改建的技术改造项目，要提高技术起点，采用能耗小、污染物排放量少的清洁生产工艺。1997年4月，国家环保总局制定并发布了《关于推行清洁生产的若干规定》，要求地方环境保护主管部门将清洁生产纳入已有的环境管理政策，以便更深入地促进清洁生产。为了指导企业开展清洁生产工作，国家环保总局还会同有关工业部门编制了《企业清洁生产审计手册》，以及啤酒、造纸、有机化工、电镀、纺织等行业的清洁审计指南。1998 年11月，国务院关于《建设项目环境保护管理条例》明确规定：工业建设项目应当采用能耗物耗小、污染排放量少的清洁生产工艺，合理利用自然资源，防治环境污染和生态破坏。中共中央十五届四中全会《关于国有企业改革若干问题的重大决定》明确指出：鼓励企业采用清洁生产工艺。在国务院机构改革过程中，有关环保产业和清洁生产的职能在新一届政府的各部门中作了重新划分，把如何解决经济发展与环境保护的协调问题作为一个重要课题来对待。2002年6月29日，我国通过了《清洁生产促进法》，于2003年1月1日起施行。这是我国第一部专门规定企业实行清洁生产的法律。该法的主要内容如下：1.清洁生产的推行。规定了政府部门的责任，具体有政策制定部门制定相关财税、产业等政策，地方政府相关部门制定规划，建立清洁生产导向目录，建立信息系统和咨询体系，向社会提供有关信息服务，建立落后产品技术的限期淘汰制度、环境标志制度、政府优先采购清洁产品，等等。2.清洁生产的实施。规定了企业和其他生产者的责任，具体有企业在技术改造、外包装设计上应尽的义务，农业生产、服务性行业、建筑工程、采矿中应尽的清洁生产义务。包括鼓励性规定，签订削减排污协议等，以及强制性义务，比如强制回收。3.鼓励措施。体现清洁生产促进法的特性，规定了减免增殖税、专项资金等鼓励性措施。4.法律责任。这部分同强制性措施的规定相对应，较为简略。综上来看，我国有关循环经济的立法主要集中规定为企业在工业领域进行清洁生产，即便是《清洁生产促进法》，虽规定将清洁生产推广适用到各个生产领域和服务领域，但纵观该法，仍然将重点集中在工业领域，而对其他生产领域和服务领域却语焉不详。且该法指导性、宣传性、鼓励性语言过多，反映出该法重此薄彼、结构失衡、难以贯彻执行的特点。

事实上，清洁生产和循环经济的含义并不一致。两者主要区别点在于：第一，清洁生产的进步，在于变末端治污为源头治污，着眼于生产、服务领域;而循环经济活动过程是资源—生产—分配—交换—消费—再生资源，囊括经济活动的全过程，更有利于解决生产、资源、环境之间的矛盾。第二，清洁生产虽然也强调改进设计，综合利用先进的工艺技术、设备，但它不同于循环经济的内涵。循环经济的内涵为生态经济，根据生态科学来利用自然资源和环境价值，使经济活动同生态系统、生态平衡相结合，走社会经济发展生态系统内在化的路子。第三，两者事实的客观条件不同。实施循环经济比清洁生产需要更高的科技创新水平，更雄厚的经济实力，更成熟的政府宏观经济调控手段，更健全的市场机制，更正常的资源配置秩序，更多的科技与管理人才，更强的民众意识和普遍的绿色消费倾向等。[5]P5也就是说，清洁生产是循环经济的第一阶段、初级阶段，循环经济是清洁生产的第二阶段、高级阶段。清洁生产是循环经济形态的基础，而循环经济则是清洁生产的最终发展目标。清洁生产是循环经济的内容之一，是循环经济在企业层面的实现形式。可见，循环经济是更为科学的经济模式，更能促进经济的良性循环。因此，我们更应积极致力于发展循环经济，这也是符合我国可持续发展的战略要求的。近年来，我国各届领导人及广大人民群众已就发展循环经济达成共识。如江泽民同志2002年10月16日在全球环境基金第二届成员国大会上指出：“只有走以最有效利用资源和保护环境为基础的循环经济之路，可持续发展才能得到实现。”胡锦涛总书记2003年3月9日在中央人口资源环境工作座谈会上强调指出：“要加快转变经济增长方式，将循环经济的发展理念贯穿到区域经济发展、城乡建设和产品生产中，使资源得到最有效地利用。最大限度地减少废弃物排放，逐步使生态步入良性循环，努力建设环境保护模范城市、生态示范区、生态省。”第十届全国人大一次会议2003年3月18日批准的《政府工作报告》明确提出，“支持发展循环经济”。这些为我国发展循环经济和加强循环经济立法提供了政治、法律和行政基础。[1]

实践证明，循环经济是最终走向可持续发展，实现经济与环境双赢的惟一道路。笔者以为，我国在经济上既有发展循环经济的迫切需要，在立法上又有一定的立法成就可作铺垫，而且有比较先进的国外循环经济立法经验可资借鉴，我国制定循环经济法的时机已经成熟。事实上，我国的《清洁生产促进法》名为清洁生产立法，实际上却含有循环经济所要求的大量条文。如该法第19条规定：企业在进行技术改造过程中，应当对生产过程中产生的废物、废水和余热等进行综合利用或者循环使用;第26条规定：企业应当在经济技术可行的条件下对生产和服务过程中产生的废物、余热等自行回收利用或者转让给有条件的其他企业和个人利用;第9条进一步指出：县级以上地方人民政府应当合理规划本行政区域的经济布局，调整产业结构，发展循环经济，促进企业在资源和废物综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用。由此可见，我国的《清洁生产促进法》在循环经济所要求的企业内部层次、企业之间层次及社会整体层次方面都有不同程度的体现。至于3R原则所要求的内容，在《清洁生产促进法》中也是随处可见，只是还不够系统、和谐。因此，我国的《清洁生产促进法》在实质上孕育了，甚至包括了循环经济的内在要求，具有循环经济萌芽的性质。笔者以为，我国其实可以与时俱进，一步到位，整合原有立法成就，直接转向循环经济立法的发展方向。

四、制定具有中国特色的循环经济法

(一)立法体系

循环经济法应是由循环经济基本法和若干单行法组成的完整法律体系。其中，基本法起统帅作用，规定有关循环经济的立法目的、指导思想、基本原则和制度、法律责任等;单行法则是对基本法的落实和细化，通过对相关领域进行循环经济立法，使循环经济这种先进的经济发展模式得到切实实现。目前，国家经贸委将《再生资源回收利用管理条例》列入立法计划，正会同有关部门抓紧研究起草。同时，与此相关的《废旧家用电器回收利用管理办法》《废旧轮胎回收利用管理办法》《废电池回收处理管理办法》《木材节约代用管理办法》等规章的起草制定工作也已启动。笔者以为，随着经验的积累，条件的成熟，我国应逐步推广立法，参考日本按行业分别进行循环经济立法，形成一个以基本法为核心，各单行法具体落实的循环经济法律体系。

(二)立法顺序