环境法论文：我国环境修复行政协议的法律认知及规制

一、研究背景概述

(一) 社会背景

作为一种公共产品，生态环境硕士论文范文资源具有非排他性和竞争性，同时由于其提供者为自然生态过程本身，生态环境资源在使用上既缺少提供者的主观目标性，也无法因行政区划而严格分裂。这些特点一方面造成了实践生活中人们毫无节制地攫取生态环境资源谋取生产利益，无补偿地转嫁环境损害，“公地悲剧”频频上演;另一方面又对环境治理事业提出了超越行政区划的限制，在整体上推进的要求。在这样的认识之上，我国政府部门从多方面对整体推进环保事业的方式进行了探索，取得了一些成效。近年来，随着区域经济一体化的推动，很多没有隶属关系的行政机关为了整合行政资源、共同发展行政事务签订了一系列合作协议，这些合作协议被学者称为“行政协议”。而鉴于各行政主体对整体推进环保事项的共识，其针对环境治理事项签订的行政协议更是不胜枚举。短短几年，环保行政协议好似一股强风吹遍全国，签订主体不再局限于具有共同经济发展目标的地方区域行政主体，一些不具有经济合作性但在生态环境上毗连的行政主体，甚至是像国务院环保部和一些省会城市这样对于环保事业具有指导或示范作用的部门、机关，都纷纷加入签订环保行政协议的行列。

(二) 理论背景

早在称谓繁杂、针对事项各异的行政协议兴起之初，一些行政管理学、经济学学者就结合自身专业对其进行了初步研究。与之相比，法学界的研究显得姗姗来迟。随着行政协议的广泛兴起和持续发酵，很多法学学者特别是行政法学者已经认识到这一课题的价值，纷纷加入其研究行列。但综观现有成果，我们可以发现学者的关注点多集中在宏观层面的本体论探析之上，缺少分类细化探究和实证分析。究其原因，或许与我们的认识规律和研究惯性有关。行政协议在我国属于一种新兴事物，要为人们所充分认识，应当首先从其概念、性质、类型等方面进行阐明，再在这一本体框架内进行深入细化研究。这一研究思路符合人们的认识规律，无疑是正确的。但学者们往往力求本体研究的完美，在概念、分类、性质等基本内容方面倾注太多的精力，一旦出现不同意见，便促使其进一步论证、完善这一本体框架。这种研究惯性造成了学者在行政协议的本体内容上笔耕不辍，而对其中一类协议的深入细化却鲜有问津。环保行政协议作为行政协议中的一类重要协议，不仅有着数量可观的文本资料，更有着不同于其他协议的目标定位、结构内容、运行机制等内容，必须对其进行辨别性的研究。但遗憾的是，至今为止理论界在这方面的成果寥寥无几。

(三) 法律背景

在我国这样的单一制国家，地方没有独立自治权，行政机关是否有权制定行政协议处理行政事务是有一定疑问的。行政主体作为国家权力机关的执行机构、法律的执行者，需要严格遵守依法行政原则。但实际上，我国广泛兴起的行政协议完全是实践中的创举，综观我国现有的法律、法规，并未授权无隶属关系的行政主体制定行政协议。因此，作为行政协议之一种的环保行政协议也存在着合法性危机。当然，我们应当意识到，在社会急剧转型的大背景下，立法滞后是必然的。行政主体在实践中大胆创新后逐渐规范化，进而获得立法的追认和支持的情况并不鲜见，甚至成为近年来立法创新的一种趋势。①环保行政协议虽然存在着合法性质疑，但却获得了实践的青睐，我们可以预见在很长的一段时间内，这股“行政协议”热潮还会持续。与各行政主体积极缔结环保行政协议的热情相反，其对于环保行政协议的规范化、法治化努力却屈指可数。而面对环保行政协议在实践中扑面而来的问题，我们必须从法律角度对其进行规制，才能使得环保行政协议真正取得实效，成为一项可持续的环境治理模式。

第一部分 环保行政协议的本体概述

一、 环保行政协议的内涵

毋庸置疑，作为行政协议的分支，环保行政协议的研究起点必然是行政协议。可喜的是，行政法学界对行政协议的内涵认识已基本达成一致。目前较为主流的说法是，“行政协议是(没有隶属关系的)行政机关之间就公共事务在平等协商基础上达成的公法性契约。”环保行政协议属于行政协议的一种，所以其内涵可以参考上述学者的论述，但鉴于环保行政协议目前在学界尚无研究定论，笔者认为要全面揭示环保行政协议的内涵，首先必须厘清两个问题：

(一)明确环保行政协议的周延性问题。

(二)界定环保行政协议的协议主体范围问题。

对于第一个问题，顾名思义，环保行政协议的缔结目的必然与推动一定缔结主体之间在环境保护事务上的合作有关，所以其协议的内容也应当限定于环保事务范围内，具有专门性，如跨界环境污染治理、环境信息通报等。这就使得环保行政协议从大量内容涉及宽泛的行政协议中独立出来，自成体系。对于环境保护合作内容仅仅是作为合作协议的其中一个次要组成部分或者附属条款地位存在的行政协议而言，其合作内容由于并非专门于环境保护事务，所以排除于本文所研究的环保行政协议。而对于第二个问题，实践中，出现了公法主体和私法主体间相互交叉缔结以环境保护事务为内容的协议范例，如环保部环境保护对外合作中心 2012 年 12 月 9 日与云南驰宏锌锗股份有限公司签署的战略合作框架协议，其虽然内容仅仅涉及环境保护事务，但由于其缔结主体既有公法主体又包含私法主体，其本质上应当是环保信息服务合同，而非环保行政协议。目前学界已基本认同作为环保行政协议上位概念的行政协议的协议主体必须是行政主体,笔者也基本认同该观点,所以环保行政协议的缔结主体必须是行政主体，且由于环保行政协议的特殊性，该行政主体范围应当做两方面的限定：一方面，应当是无隶属关系的行政主体，我国现行行政体制为科层制，有隶属关系间的上下级由于权力关系使然，二者在地位上不具备签订契约的平等性，加之二者间的事务处理无须采用协议方式，而直接可采取命令方式即可使之更具效率。所以环保行政协议的缔结主体必然为处于对等地位的无隶属关系的行政主体。另一方面，应当是具有环保职能的一级地方政府或者环境保护主管部门即各政府的具体环保职能部门如环保部、环保局等。

第三部分 环保行政协议的规制..........30

一、规制思路..........30

(一)影响规制的因素分析..........30

(二)规制基本思路的分析.......... 31

二、规制环节..........32

(一)缔约准备.......... 32

(二)协议签订.......... 33

(三)协议执行.......... 37

结论

环境保护事务发展到今日，最大的症结和出路都可归结于合作治理。环保事业的合作治理需要法学研究和法律制度都能及时回应，提供配套。环保行政协议是应运而生的产物，它是具有环保职能的行政机关就区域间环境污染防治等环境保护专门事务在平等协商基础上达成的以共同推动环境保护为目的并以特定形式为表现的公法性契约。环保行政协议是环保职能机关在生态建设中有益的创举，在职责和工作目的一致的前提下，它将生态毗连区内的行政机关的各自作为拧成合力，推动了跨区域的环保事业发展，取得了一定的收效。

如同任何一种新生事物，环保行政协议具有其优点和生命力，但也存在着诸如合法性危机、法律依据缺少、实践效果差强人意等不可回避的问题。环保行政协议在学界依然是涉猎不深的课题，虽然其渐渐成为研究的热点，但基础性成果依然较少，理论相对其他成熟的课题仍稍显稚嫩，但正如发展中的问题需要靠发展来解决一样，环保行政协议有着自我完善的趋势，在法制不断进步的今日，在总结了实践中的经验教训之后，其规制和完善必将被提上立法日程。笔者尝试从环保行政协议本体论入手，结合其实践效果，试图通过在法律层面对其予以认知，继而在理论层面对立法需求从完善和规制的角度试给出一定的回应，限于笔者的水平有限和相关资料搜集较为困难，本文的研究还相当粗糙，但对学术热点的积极回应使文章具备了一定程度的前沿性，希望能对环保行政协议的发展有一定启示。

相关推荐

关于我国农村环境保护法制建设的思考