本文讲述了关于民生基准的概念、体系及完善路径的内容，供大家参考，接下来我们一起仔细阅读下吧。

一、 引言 近几年世界范围内的金融危机及地震、海啸、台风等自然灾害发生频率骤然增加,对公民的生存和发展形成巨大威胁,公共服务领域的公平化和均等化等问题随之凸显,政府民生行政工作面临极大考验。十二五规划建议明确提出:坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。完善保

障和改善民生的制度安排……推进基本公共服务均等化,加大收入分配调节力度,坚定不移走共同富裕道路,使发展成果惠及全体人民。”十二五规划关于“保障和改善民生的制度安排”这一提法,实则蕴含着民生行政和民生系统之间精妙的互动。在社会国家背景下,民生系统是政府通过民生行政活动,为公民提供广泛生存照顾,是公民生存权实现的媒介和途径。公民的衣、食、住等个体需求,以及教育、医疗、卫生等公共需求,都应通过民生系统获得实现和满足。政府对于民生的维持和保障程度,需要国家通过立法确立民生基准,即在正常民生秩序下,抑或非正常民生秩序下,公民应该享有的权利,并据此量化民生行政在不同情况下应尽的责任和义务。

“基准”是机械制造中广泛应用的概念,是用来确定生产对象上几何关系所依据的点、线或面。与“标准”比较起来,“基准”具有多维性、立体性和系统关联性,可以全面演绎民生行政与公民生存权之间的互动关系。“民生”即“人民的生计”。从广义来说,民生包罗万象,广泛渗透到政治、经济、文化等领域,几乎所有满足和实现人民生计的一切物质和精神手段都属于民生范畴。在社会国家理念下,“民生”具有双重内涵。在应然层面,民生是公民生存权充分实现的理想状态;而在实然层面,民生则表现为公民生存权借助政府民生行政获得实现的客观程度和状态。在政治、经济、文化等多重因素的影响下,民生理想和民生现实之间总是存在差距。因而民生是国家根据社会发展的现实状况,对当前公民的生存状态予以确认和保障的过程。既然应该“由政治权利的拥有者负有满足人民生存照顾之义务”,则国家应首先明确“现代社会之大规模人口的生存方式”,作为民生行政的基准。[1]52即所谓民生基准,是国家通过民生行政活动为公民提供生存照顾时,用作起始尺度的一系列标准。民生基准的实质在于显明特定历史条件下,国家对于公民生存状态的认知及保障程度。民生基准是民生行政的依据和正当性的重要保障。

二、我国民生基准的问题及原因分析

当前我国民生基准存在很多问题,这些问题互为因果。其中最根本的问题是“民生基准”概念及系统尚未确立,不但导致实践中概念使用混乱,更使得民生基准呈现非系统化,直接影响民生行政工作的整体效果。而且,民生基准的非系统化,导致了民生基准的多元与评价机制单一性抵牾,不利于对民生行政的监督和评价。另外,将“民生基准”等同于“日常生活基本基准”的狭隘认知,与全面构建民生基准形成了悖论。

1.概念的混淆与民生基准的非系统化矛盾。德国学者福斯多夫虽然提出了“生存照顾”的概念,但并未对何谓“大规模人口的生存方式”,即民生基准进行具体阐释,加之此后学界均倾向于“生存照顾辅助论”,使“生存照顾”从概念到范围都显得模糊不清和充满争议。[1]87片面强调“生存照顾辅助论”的结果是,理论界和实践部门对“民生基准”认识不清,概念使用混乱。如将民生基准混同于单行的民生标准,忽视单行的民生标准之间的系统整合,导致以单行民生标准界定和诠释单行民生标准,进而引起民生基准系统的混乱等矛盾现象时有发生。例如:1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》第3条规定:“城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则,坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。”用“基本生活”诠释“最低生活”,这本身就是矛盾。因为从生存权的涵义来看,“基本生活”显然比“最低生活”的含义丰富,是基于社会经济发展的客观需求,对普通公民(而非贫困群体)的“民生常态”所做的诠释。

2.形式的多元与民生基准评价机制单一性的抵牾。在实践中,作为民生行政行为的依据,民生基准的具体表现形式多样。其中既包括通过立法确立的保障和维持民生的各种基准,如:最低工资、最低工时等劳动保护基准、最低生活保障基准等,也包括国家通过政策和行政手段,制定并实施的改善和规范民生问题的其他基准。例如:为了规范经济适用房的建设和销售行为,2000年原建设部发出《关于进一步规范经济适用住房建设和销售行为的通知》,要求各地制定经济适用住房销售管理办法,明确中低收入家庭的收入界限、购买对象条件、购买程序、价格确定办法等,就是要求各地政府构建保障性住房的民生基

准。与多样化的民生基准相比,民生基准的评价机制就显得相对弱化了,尤其是司法审查的审慎态度,使得在实践中民生基准的正当性几乎不容置疑。

3.范围的局限与民生基准的全面性悖论。目前我国的民生基准主要集中在公民日常生活照顾领域。如在社会保险、社会福利、社会优抚和社会救助等领域中,国家对于特定群体给予的制度化的生存照顾。这些制度保障主体分别为全体社会劳动者、全体社会成员、军人及军人家属以及社会贫困者等不同群体;保障的内容是通过行政给付,保障上述群体能够从国家获得持续、稳定的物质帮助,以维持其日常生活,因此我们将这种民生基准统称为日常生活基本基准。然而近几年不断发生的各种人为及自然灾害,暴露出政府在灾难预防、应对及灾后重建过程中的民生行政工作普遍缺乏民生基准的指导。因而有必要在完善日常生活基本基准的基础上,构建灾难预防的日常基准,分别适用于日常管理和危机管理两种不同状态。

三、民生基准的完善路径

1.民生基准的系统化。从立法政策学的角度来看,根据“生存照顾辅助论”确立的给付行政制度具有更强的可操作性,但却无法提供全面的视角。除了“不能满足最低限度生存的公民”可依据“最低生活保障基准”,要求国家提供给付的情形之外,国家对于公民实施的其他“生存照顾”完全被划给立法机构或者行政机构根据经济和社会发展情况进行把握,这不符合公民生存权实现的客观状态和客观需求。民生基准是公民基本生存权的实现基准,是国家对于公民生存权及其实现程度在特定历史时期全面和综合认知的结果,体现了一个国家对于公民生存权实现所应尽的法定义务和责任。公民生存权的实现是一个系统工程,从公民生存权实现的客观环境来看,民生基准应包括日常生活基本基准与灾难预防的日常基准两个大的方面;而从生存权实现的层次和程度来看,民生基准应该涵盖最低生活保障基准、基本生活保障基准以及社会福利基准等三个维度。因此,民生基准是涵盖日常生活和灾难状态这两个项度,以及最低生活保障、基本生活保障和社会福利三个维度的基准体系。从我国民生基准体系来看,最低生活保障基准已经相对健全和完善,而基本生活保障基准和社会福利基准则仍处于不断发展过程中。我国虽然没有制定统一的基本生活基准,但在具体的制度中却体现了对于基本生活基准的考虑。例如工资制度中,除了最低工资基准之外,政府普遍实施的工资指导线和工资指导价位制度,就是对基本生活基准的一种诠释。我国灾难预防的日常基准则处于起步阶段,需要系统的构建。

2.民生基准的政治、法律与行政三维评价体系。从政治、法律与行政三个维度考察民生基准,主要是针对民生基准具有不断更新和展拓属性的运行规律而言的。在保障和改善民生过程中,政府往往通过政策贯彻实施民生改善的一系列规划和构想,甚至突破原来法定的民生基准。基于政府行为的单方性和强制性,即使是以政策形式贯彻的民生基准,也会成为民生行政的依据,并发挥调整社会生活的实际作用。但相比较于法定的民生基准,政策确立的民生基准往往会引发社会对其合法性和正当性的质疑。因此,应运用政治途径保障民生基准的正当性,以确保新的民生基准被社会民生行政系统所接纳,进而替换原有的法定民生基准,顺利完成民生基准的更新。民生基准的政治保障首先在于有一个健全的舆论监督和评价机制,通过舆论和代表机关监督政府的行为。[2]这符合民主政府的理念,即决定公共政策的最终政治权力应属于全体人民,应该是大多数人的意志的反映。“政治与行政的分野更多地表现在其具体的实施过程或者实施方式上。并非所有的行政都表现为概括性、普遍性的公共利益追求。相反,行政的常态表现为由特定的人(群)或者地域享受或者忍受其实施所带来的结果。”[3]因为在实践过程中,这种公共决策主要控制在行政管理者手中,而不是在公众监督下,由政治领导者做出。因此,政治争论和政治决策已经从政治机构转移到行政管制机构手中。[4]因而通过法律保障公众对民生决策过程施加合理的影响和保持足够的控制成为必要。法律保障主要是合理的控制民生行政裁量权的行使,通过设置咨询、对质、公开、说明理由等行政程序制度加强民生行政及决策的民主化。 3.日常生活与灾难生活二元背景与民生基准的全面化。民生主要是公民的生存权在特定的政治、经济和社会等背景下,通过国家获得实现的过程。生存环境作为影响民生的重要因素,必须在民生基准的制定过程中予以全面考虑。与日常生活相对应的,

灾害(hazard)”和“灾难(disaster)”是影响民生的另一较重要的因素,二者往往具有突发性、偶发性、不可预见性、损害范围和强度大等特点。在灾难发生时,往往要求政府在最短的时间内迅速做出反应,采用一切可能的手段,在保障灾区居民生命安全的情况下,恢复灾区的民生秩序。很显然,日常生活的基本基准在这里无法适应政府行政管理的需求。确立灾难预防的日常基准,作为民生行政和公民生存权在灾难这一特殊背景下互动所应遵循的准则,对“民生常态”在灾难背景下进行诠释和解读非常必要。

四、灾难预防日常基准的构建

1.灾难预防日常基准何以重要。与给付行政法理不同的是,政府在救灾等特定情况下施行的行政给付往往具有较强的单方性和强制性,是通过行政决策和命令的方式强行贯彻实施,而且基于灾难的偶发性,灾难过程中的行政给付往往缺乏具体而明确的行为和程序基准。而且为了应急救灾,各国往往都可以根据事态的紧急,放大民生行政的权限。由于灾难发生时,民生物资极度匮乏,政府在分配和调动民生物资保障公民基本生活权利时,通常没有具体基准。在灾后重建过程中,对于关系民生的一系列给付行为,如抚恤、住房重建等问题事先也往往缺乏统一立法,而是延续政策调整的趋势。[5]例如:汶川地震之后,对于灾后重建问题,就是先由地方政府通过政策分别落实,在中央相关规定没有颁布之前,一度引起了社会对于重建补助基准的公平性、重建补助基准的确定性等问题的质疑。[6]故此,建立灾难预防日常基准非常必要。

2.灾难预防日常基准构建何以可能。从技术角度来看,灾难类型的专业性和多样性,使得灾难预防的单独法体系建构相对困难,但国家通过法规确认公民对于行政给付的主观请求权利,并从民生行政的角度,基于公民在灾难预防中的基本生存状态保障,对灾难预防的日常基准进行建构尚属可行。首先,理论和实践中对于受灾民众的基本生存权认知已经相对确定。如上所述,现代法治观念下,公民生存权已经定型化,是由包括生命权、健康权、劳动权、休息权等多种权利形态复合而成。公民生存权的实现是国家民生行政制度综合作用的结果。灾难发生时,在理论上公民的基本生存权虽然不会根据灾难的严重程度而消减,但由于民生行政制度运行发生了暂时阻滞,民生状态会受到不同程度的影响。例如:重大灾难发生时,民生行政职能会立即收缩为保障受灾民众的生命权。即政府通过及时组织救援,确保受灾民众生命安全;通过提供集中安置地点,确保受灾民众最低居住条件和饮食;为受灾民众提供最低的医疗救助等。这些行政给付都是保障受灾民众生命权的暂时性、应急性措施,实践中常常没有给付基准,仅仅是保障受灾民众的温饱(特殊条件下甚至连温饱都达不到)。另外,在灾难过后,政府的行政给付由具有救助色彩的临时措施,转向由政府提供资金支持,开展灾后安置和重建工作,这些安置和重建工作应该参照日常生活基本基准和社会公平等原则制定相应基准。其次,2007年11月1日期实施的《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)的重点主要放在如何开展突发事件应对上,整部立法围绕着突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动的宏观规定,给具体基准的构建提出了大的原则。例如:《突发事件应对法》第61条规定,“国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况,制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况,制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施,妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。”此处的“制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施”需要制定具体基准。

3.灾难预防日常基准的基本内容。灾难预防的日常基准是民生行政和公民生存权在特殊的灾难背景下的互动准则,这一准则是对“民生常态”在灾难背景下的诠释和解读。因此,构建灾难预防的日常基准,需要兼顾受灾民众生存权实现的客观基准和行政权合理运行基准两个方面。首先,对于受灾民众生存权保障和实现的基准构建而言,不仅包括政府对于受灾民以实现的保障,是民生行政过程中权力的合理运行。国家可以通过制度规范确保民生行政的合法性和正当性。具言之,国家通过构建一系列原理和准则,约束灾难应对过程中的行政裁量。如:在灾后重建过程中基于尊重城镇和农村居民与政府签订的土地使用合同,确立不动产保护机制;承认房屋所有者对可修复的房屋享有所有权;即便对于无法修复的房屋,也可以承认房屋所有者的土地使用权等。

参考文献:

[1]陈新民.公法学札记[M].北京:中国政法大学出版社,2001.

[2]王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1997:221.

[3]杨建顺.权力规制与权利保障[M].北京:中国人民大学出版社,2007:51.

[4]James O.Freedmant. Crisis and Legitimacy in the Administrative Process[J].Stanford Law Review,1975,27(4).

[5]四川灾后重建恢复网上通道—会理县.会理地震灾民生活住房补助标准已明确

[EB/OL/RebuildDynamicShowSingleArea.aspxareaid =21&id=2780.

[6]仇宝兴.住房重建补助标准需要均衡[N].21世纪经济报道,2008-08-05

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