关于不动产统一登记中的两个关键问题

所谓不动产的统一登记就是要实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台这四方面的统一，并最终实现《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”这一目标。当前，我国的不动产统一登记工作正在如火如荼的进行中。笔者认为，在我国不动产统一登记的过程中，以下两个问题非常关键。

一、厘清我国不动产上的权利类型，建立合理的不动产物权体系

在我国现行法上，不动产及其上的权利类型众多，极为复杂。首先，除了最为常见的土地和建筑物等地上定着物外，我国法上的不动产还包括矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。其次，在这些不动产上，除了国家所有权和集体所有权，还存在各种用益物权，如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、集体土地建设用地使用权、林权、取水权、探矿权、采矿权、养殖权、海域使用权等。这些不动产权利之间的关系错综复杂，混乱不清。具体表现在以下几方面。

1.有些不动产权利的内容是相互重叠的。例如，林权中的林地所有权实质上就是土地所有权，完全可以为土地所有权包含。而草原使用权、养殖权、林地使用权与土地承包经营权并没有本质的不同，都是以农用地为对象的承包经营权。将同一性质的权利简单地依据物理形态而区分为四类权利，纯粹是因为行政管理上的叠床架屋所致，毫无必要。如果不梳理整合这些权利，势必使得未来我国不动产登记中依然存在各种矛盾冲突之处，既难以实现统一登记的根本目标，也不利于人民法院处理相关不动产权属纠纷。

2.有些权利的性质相同、用途相同，内容却大相径庭，如国有建设用地使用权与集体建设用地使用权、宅基地使用权，性质上都是针对建设用地的使用权，但由于它们是从不同的土地所有权基础上产生的，就在权利内容上存在极大的差别，如宅基地使用权不得抵押、只能在本集体经济组织内部流转;而集体建设用地使用权只能用于乡村企业厂房或乡村公益设施。在市场经济下，既然要由市场来实现对资源配置的决定性作用，就要保证市场主体的地位平等，具有平等的法律地位。这种现状显然无法实现《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”的目标。

3.存在权利的同名异质现象。例如，通过租赁方式取得建设用地使用权与建设用地的租赁。前者是通过租赁方式设立了建设用地使用权，属于用益物权，后者是指建设用地使用权与承租人订立租赁合同，使承租人取得对国有土地的占有、使用的权利，属于债权。

4.对于有些不动产权利缺乏明确的法律规定。例如，对于国家所有且国家使用的农用地的承包经营权问题，缺乏规定。

二、对阻碍统一登记的法律条文进行立改废，确保不动产登记条例的出台

我国正在起草的《不动产登记条例》属于行政法规，效力低于全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律。《不动产登记条例》要顺利颁行，就必须先对物权法、土地管理法、农村土地承包法、城市房地产管理法等法律中妨碍不动产统一登记的条文进行立改废。具体来说，我国现行法律中有以下四类不利于统一登记的法律条文需要立改废。

1.分别规定各类不动产登记机构的法律条文。我国将来要实行统一登记的是土地、房屋、草原、林地、海域，规范这些不动产的法律有物权法、土地管理法、农村土地承包法、城市房地产管理法、草原法、森林法、海域使用管理法等。依据这些法律中的相关条文，不同的不动产上的权利由不同的登记机构负责登记，如土地管理法第11条、城市房地产管理法第61、62条等。这些条文如果不修改或废除，必然阻碍《不动产登记条例》的颁行。

2.分别规定各类不动产登记簿册和不动产权属证书的法律条文。我国历来实行不动产登记发证制度，不同的不动产、不动产的不动产权利有不同的登记簿册与权属证书。对此，相关法律均有明文规定。例如，依据物权法第127条第2款，虽同为农村土地承包经营权，却要依据土地是耕地、林地还是草地，分别由三个不同的部门制作不同的登记簿并颁发不同的权属证书(土地承包经营权证、林权证与草原使用权证)。这些规定显然是不妥当的，需要删除。

3.未正确区分不动产登记类型的法律条文。在不动产登记中，狭义的变更登记仅指不动产物权的主体不变而权利内容发生变化时所为的登记。转移登记则是在不动产物权的主体发生了改变时进行的登记。我国许多法律条文并不严格区分转移登记与变更登记，而统称为“变更登记”。如城市房地产管理法第61条、土地管理法第12条、物权法第145条。这种不区分变更登记与转移登记的规定，不利于确保登记信息的清晰，应予修改。

4.缺乏对一些不动产物权变动中登记效力的规定。首先，土地承包经营权的设立。物权法第127条第1款与农村土地承包法第22条都规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。但这两部法律均未规定登记是土地承包经营权设立的生效要件，还是对抗要件。其次，就宅基地使用权的设立以及未登记宅基地使用权的转让、消灭而言，登记究竟是生效要件还是对抗要件，亦无法律加以规定。完善这些规定，不仅有利于不动产统一登记目标的实现，也有利于人民法院正确处理相应的不动产权属纠纷，最终有效的保护不动产权利人的权利，维护不动产交易的安全。

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