(二)出票人自身票据业务素质不高
    空头支票屡禁不止,与出票人对票据法律法规及结算知识缺乏了解、法制与信用观念淡薄具有直接的关系,特别是一些企业财务人员工作责任心不强,违反财务操作制度,对空头支票的危害性认识不足。例如企业内部支票管理制度不健全,财务人员对自己账户金额掌握不准确,不登记或不及时登记银行存款账,与银行对账不及时,不能实时掌握自己账户余额的变动情况,未根据自己账户存款余额开立支票;甚至有的企业财务人员随意将盖好章的支票交给业务人员随身携带外出采购;企事业单位多头开户或母子公司共用财务人员导致开立空头支票;多头开户导致账户较多、资金分散,财务人员将不同账户混淆等,都是导致空头支票的常见原因。

在现实生活中,甚至有少数出票人恶意签发空头支票,骗取销货单位发货,无偿占用他人资金,或不以付款为目的,开立空头支票只是为了暂时减缓自身还债的资金压力,如建筑企业为应付材料供应商催款而开立空头支票的情形即是例证。
    (三)银行经营管理水平有待提高
    如前所述,有些商业银行经营管理理念存在问题,片面强调“存款立行”,一味关注本行客户与存款的数量,对签发空头支票、套取银行信用的出票人简单退票了事,不按规定上报处罚,客观上助长了签发空头支票的行为。同时,银行在自身业务管理中还存在某些不足,导致在办理支付结算业务过程中出现差错,致使出票人应收款项不能及时入账或扣款后不能及时发送通知到开户单位,造成出票人财务无法与银行账户保持一致,导致空头支票的产生。此外,商业银行出于人员及成本等方面的考虑,不能积极主动地协助人民银行向当事人送达相关《行政处罚意见告知书》及《行政处罚意见决定书》,大多数情况下只是电话通知其到银行领取,导致送达迟延,进而引发滞纳金的产生。
    二、防范空头支票的对策建议
    治理空头支票泛滥现象绝不是银行或支票出票人单方面的事情,而是一个涉及完善现行立法、优化社会信用环境、加强企业经营管理、强化公众法律意识与观念等多方面的复杂的系统工程。
    (一)完善现行立法的规定
    1.增加支票保付制度的规定。如前所述,我国《票据法》既无支票保证的规定,又无支票保付的规定。中国人民银行、中国工商银行和中国农业银行在1986年曾联合发布《同城保付支票结算试行办法》,对保付支票进行了比较系统的规定,但该办法被1988年中国人民银行颁发的《银行结算办法》予以废止。究其原因,“我们始终对支票存在一个认识上的误区,总以为支票流通时间过短,保证和保付没有必要。”[16]而事实上,《票据法》所规定的支票的10天付款提示期限,并不等于支票的有效期限,支票的有效期限要远远长于其10天的付款提示期限。[17]
    两大法系票据立法或者承认支票保证,如《日内瓦统一支票法》、《日本票据法》、《英国票据法》等;或者承认支票保付,如《美国统一商法典》;当然更有同时规定支票保证与保付的情形,如我国台湾地区“票据法”。我国《票据法》应当增加关于支票保付的规定,只要开户银行作为支票的付款人在支票上进行了“保付”字样的记载,支票到期时其就负有绝对的付款责任,如此可以有效避免出票人因偶尔的资金周转困难导致空头支票的产生 。同时,出票人作为最终的义务主体,为避免签发空头支票给自己带来不必要的经济损失,其主观上也会注意避免签发空头支票。更重要的是,这将为一些地方商业银行签发保付支票的实践[18]提供直接的法律依据。
    2.承认支票部分付款制度。世界上许多国家的票据立法及有关国际公约均承认票据部分付款的效力。例如,《日内瓦统一汇票本票法》第39条第2款明确规定:“持票人不得拒绝部分付款。”《德国票据法》第39条第2款、《日本票据法》第39条第2款、《法国商法典》第136条第2款及我国台湾地区“票据法”第73条均有相同规定。因此,笔者建议对我国《票据法》第54条有关付款人必须足额付款的规定进行修改,明确票据部分付款的效力。因为付款人部分付款并不损害其他票据债务人的利益,同时又有利于持票人票据权利的实现。实践中因为出票人账户仅差几元钱而导致数十万元面额支票成为空头支票的事例并不罕见,而允许部分付款,无疑可以更有效地解决这一问题,更好地保护持票人的利益。
    3.细化和完善《处罚通知》的规定。首先,应改变现行处罚标准“一刀切”的做法。由于对空头支票签发者进行处罚并不是最终目的,重要的是通过处罚提高社会守法意识,防范金融风险,培养社会信用,维护正常的票据流通秩序。因此,应当区分空头支票签发者的不同情况,给予不同额度的处罚或减免处罚。对于出票人第一次签发空头支票、数额较小或情节轻微未造成严重后果,或出票人在银行退票后能及时补足票款尚未造成严重后果,或因出票人开户银行业务处理失误导致空头支票,或因出票人银行账户被有权机关冻结或扣划导致空头支票,或因出票人被抢、被盗、被冒领及其他不可抗力因素导致空头支票等情形,均可考虑给予口头或书面告诫,免予行政处罚。如果出票人虽不是第一次签发空头支票,但一年内不超过三次签发空头支票且在银行退票后能主动及时支付票款,则可以考虑适当减轻处罚。不同的处罚标准不仅显示了灵活与公平,而且更有利于实际执行。
    其次,加大对出票人开户银行的处罚力度。目前的《处罚通知》只要求开户银行发现空头支票后如实填写《空头支票报告书》上报人民银行,并未规定其不报或漏报的法律责任。建议增加对出票人开户银行的相应制裁措施,由人民银行对违规不报或漏报的出票人开户银行予以一定比例的罚款,以更好地维护对签发空头支票行为行政处罚的严肃性。