其三，对整个法院系统进行国家化、去地方化的改革，影响面广，既涉及“一府两院”这一宪法体制的改革，又涉及中央与地方财政负担的重大变化，决策者难于在近期内下决心。设立行政法院不存在这方面的障碍。就宪政体制而言，我国《宪法》第124 条规定：“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”。因此，在我国设立如同军事法院、海事法院相同性质的行政法院，作为专门人民法院，已经有宪法依据，无关宪政体制的调整。设立行政法院也并不意味着弱化党的领导，而只是要防范地方党政机关对行政审判的不当干预。就财政负担而言，行政审判人员与从事民商事审判和刑事审判等工作的人员相比，数量要少得多，中央财政负担问题不大。当然，设立中央垂直领导的行政法院体系确实会在一定程度上增加中央财政的负担，但衡诸这一改革对于维护社会稳定、法制统一和中央政令贯通的重要意义，付出这样的成本是值得的。在行政审判领域实行人、财、物的垂直管理，也绝不亚于在国税、海关、中国人民银行等领域进行垂直管理的意义。

其四，自清末变法以来，我国的法律体系主要受大陆法系国家影响，建国后学习苏联法制，苏联法制的底子也是大陆法系，改革开放以来，通过学习、借鉴德国法、日本法和我国台湾地区的法律体系，严格区分行政诉讼和民事诉讼已经为法律界所普遍接受。《行政诉讼法》实施23 年来，因为有专门的行政审判机构和行政诉讼程序，明确区分公法案件与私法案件已经成为法律界的共识，设立独立的行政法院没有观念上的障碍。通过设立行政法院，在行政法官的选任和管理上，更加充分地体现行政审判的特殊性和专业性，有利于增强行政审判的实际效果。

未来设立的行政法院可分为三级，最高行政法院、高级行政法院和初级行政法院。最高行政法院在司法行政上隶属于最高人民法院，是最高人民法院的内设性法院，但级别比较高，是正部级;在具体审判上享有独立性，其与最高法院的关系，与部委管理的国家局与代管部委之间的关系，比较相似。 高级与初级行政法院的人、财、物权由最高行政法院集中掌握，行政法院的设置与行政区划相分离，不向地方人大负责和报告工作，各级行政法院的活动经费由中央财政直接拨付。与此同时，提高行政法官的素质，以精英化、专业化为指导思想建设行政法官队伍，确立和实行统一、严格的法官任用和考核标准。[2]

二、将行政机关之外的行政诉讼被告表述为“其他承担行政任务的主体”

我国《行政诉讼法》第25 条规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”这一规定成为我国行政诉讼实践与理论中“被授权组织”乃至(授权性)“行政主体”概念的重要实定法依据。[3]《行政诉讼法》中明确法律、法规授权的组织可以作为行政诉讼的被告，具有重要意义，为我国法院受理因高等学校、足球协会等所作行为而提起的行政诉讼提供了法律依据。但这一概念存在很大的不确定性或缺陷。

其一，关于行政授权。从实践来看，被授权进行行政活动的，除了法律法规的授权外，还有“行政授权”，这是指行政机关(授权人)在法律、法规许可条件下，通过合法的程序和形式，将自己行政职权的全部和部分转让给有关组织(被授权人)，后者据此以自己的名义行使该职权，并承受该职权行为效果的法律制度。行政授权既不同于法律、法规对行政权力的设定，也不同于行政机关对行政权力的委托。

其二，关于规章授权组织是否为行政主体。在行政管理实践中，规章已对一些组织进行授权，按照行政法学界的流行观点，规章授权的组织是不具有行政主体资格的。因为对规章授权的组织，我国《行政诉讼法》并未将其列入行政诉讼被告的种类之中，这意味着规章授权的组织还不能独立承担行政法上的法律责任。但是，2000 年《最高人民法院关于执行 若干问题的解释》第20 条第2 款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”显然，这一司法解释的规定，从反面表达了在有规章授权的情况下，被授权的机构或组织则具有行政诉讼被告的地位，能独立承担行政法上的法律责任。但是这并不意味着规章授权一定是合法的，是否合法，要根据具体情况判定，例如根据所授权力的性质、被授予权力组织的性质等综合加以判断。

其三，关于社会公行政的概念问题。近年有人提出，行政主体的概念，除行政机关、法律法规授权组织外，还应包括非政府公共组织。非政府公共组织是指非政府、非企业、非营利性的组织，它们依照组织章程、规约等进行自治管理、行使自治权。这种自治权属于一种公权力，这类组织进行的管理活动不属于国家行政，但属于社会公行政，是行政任务社会化、国家向社会分权的产物。非政府公共组织包括社区组织(居民委员会和村民委员会)、行业组织(行业协会和专业协会)和公共事业单位。[4]

其四，关于“授权”的界定存在模糊之处。一方面，授权中的“权”与私人的“权利”容易混淆。法律、法规中常规定一定组织可从事某种活动，但并不意味着授予一定的“职权”或“权力”, 只是一般的允许或鼓励，在法律、法规授权组织的概念及其界定中缺乏明晰的标准。另一方面，“授权”中的“权”也可能被理解为“高权”，而忽视了法律、法规授予行政机关之外的组织以公共服务职能的情形。