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论社会保障权的宪法基础

     20世纪以来，随着人类经济、政治、社会文明等方面的飞速发展，社会保障〔1〕已被各国通过不同的宪法实践[2]确认为一项必不可少的基本权利。正如联合国《世界人权宣言》所称：“所有公民，作为社会成员之一，都享有社会保障权。”[3]
     虽然如同社会经济权利的其他权利一般，社会保障权作为权利并非如古老的自由权一般受到“超验”的普遍尊崇。但社会保障权在各个国家和国际社会的人权保护谱系中，已与其他自由权、参政权等权利相互联结，享有了共同的基础，本文即对社会保障权的宪法基础作一探讨。
     一、社会保障权是一项体现人类理性的“自然权利”
     “自然权利”提出于17、18世纪，为英、美、法诸国宪法诞生提供了理论依据。享有并保护“自然权利”是人类社会通过宪法创设政府的宗旨。这种自然权利不仅包括生命、自由、财产，同样也包括追求幸福和安全。生命、自由、财产在早期创立的资本主义国家宪法中被理所当然地推崇为人权的三大基石，那是因为在那个历史背景下人们所普遍关注的是对抗政府、反对专制的权利。但同样被早期的宪法文件所认可的安全[4]的权利却直到20世纪以来才开始显示出其真正的意义。
     安全的权利与生命、自由、财产这些“自然权利”一样是基于人类的理性。人在社会中生存，人在与其他同类，并且也只能与其他同类一起在社会中生存。人类在与其他人的共同生活中满足其需要，实现其愿望。国家为社会全体成员提供“安全”的保护是人的理性。国家正是“一个由自由的人们为享受权利和保护他们共同的利益而结合起来的完整联合体”。[5]
     20世纪以来，随着各种社会因素的出现，人类对这种理性的意识逐步地清晰起来。如不断发生的经济危机，战争与战争所带来的灾难。若没有通过宪法确立并实现的为全体社会成员提供社会保障的权利———如同生命、自由、财产一般的自然权利，现代国家的生存将无法想象。
     二、社会保障权利是宪法权利发展的客观要求
     宪法权利是由各个国家的宪法所确认并予以保护的基本权利。它是宪法的价值，也是宪法的核心内容。不同的国家在不同的历史时期所列举和保护的宪法权利不尽相同。正如T.H.马歇尔所说， 18世纪的公民权由个人自由所必须的各种权利所组成，包括人身自由、言论、思想、信仰自由和财产与契约的自由；发展于19世纪的政治权(PoliticalRights)，即参与政治生活的权利和选举的权利；而20世纪的成就则在于社会权(SocialRights)，社会成员享有最起码的经济与安全，充分享受社会遗产，享有普遍标准的文明生活与文明条件。该项权利包括教育系统和社会服务的建立。这种划分是依权利的演进历史而非权利的逻辑，是一种客观之描述。
     宪法权利的发展有两个明显的特点：其一，一些早期立宪国家中，原有的宪法权利被赋予了新的含义，作出了新的界定；其二，新型立宪国家在其宪法权利体系中，增加了原有的立宪国家宪法中并未确认的一些新型的权利。前者如美国宪法中新财产权理念和平等权中新的解释，后者如自1919年德国的《魏玛宪法》以来各新型立宪国家社会经济权利的入宪。上述两个特点中社会保障权均榜上有名。
     宪法权利的发展是20世纪以来人类社会发展的客观反映。自由而平等的社会是人类长期以来共同追求的理想。17、18世纪对自由的财产权的追求与绝对保护，对社会经济的繁荣起了极大的推动作用，但亦带来了贫富两极的严重分化，与自由连接的平等权被经济上的严重不平等所取代。而没有“经济安全和独立，就不会有真正的个人自由，贫困的人不是自由的人”，[6]“免于恐惧和匮乏的自由”与享有“言论、表达自由和宗教自由”同等重要，均为现代人权之组成部分。各权利之间相互依存，相互关联，不可分割。如现代公民的财产权利，至少应由两项其他权利所补充：[7]一是工作权，它可以带来收入，确保适当的生活水准；二是社会保障权，它是指由于无法获得必要的财产或者由于失业、年老或残疾等原因，通过工作等仍然无法达到适当的生活水准，在这种情况下，社会保障权可以补充甚至完全替代由于财产或工作原因造成的能够享受适当的生活水准之不足。现代社会，仅仅享有自由的权利而没有社会保障的权利也是无法想象的。
     并且，随着经济社会的一体化发展和全球化的趋势，这种宪法权利的发展在国际社会中有了进一步的“共识”。二战以来，自联合国《人权宣言》始，国际社会不仅有了《保护公民及政治权利国际公约》，而且亦有了《经济、社会、文化权利国际公约》及《欧洲社会宪章》等国际间、区际间公约，对新的权利包括社会保障权的客观存在的认可。人类已同意将各国国内宪法对包括社会保障权在内的这些新权利置于国际监督之下。
     三、社会保障权可行性和必要性的基础
     人类发展的历史证明，国家的存在以国家享有一定的权力为基础，没有权力的国家是不可能存在也不可能发展的，而宪法为保护公民权利则必须对国家权力予以规范，以确保国家权力行使的正当性。国家权力的享有与义务的承担是紧密相关的。国家权力的享有与义务的承担可能存在四种形态：第一，享有较小的权力，承担较大的义务；第二，享有较小的权力，承担较小的义务；第三，享有较大的权力，承担较小的义务；第四，享有较大的权力，承担较大的义务。
     其中，第一种形态是最为美好的理想状态，但在国家承担社会保障义务保障公民社会保障权利的实践中是不可能实现的一种状态。社会保障权的实现必然要求国家享有较大的权力：通过立法权、征税权、转移支付权等承担社会保障之职能。
     第二种状态是近代宪法所追求的状态。该状态以“社会契约”说为基础，认为国家权力的正当性来自于人们的认可，国家权力的疆界以保护公民自然状态下的自然权利为起始点，因此国家权力是有限的，政府的职能是最少的。这种理论在20世纪前有着广阔的市场，在20世纪后仍余音缭绕。[8]这种形态意味着国家对社会保障职能的放弃，将社会保障的职能交由市场或个人。
     这一理论在宪法中力图将国家塑造为一个消极义务主体的单一身份。
     但是这种状态下的国家身份在20世纪则由于世界范围的革命：不流血的革命和流血的革命而受到了较大的挑战。前者如素有不流血革命传统的英国兴起于19世纪，完成于二战之后，以贝弗里奇报告为标志的、以保障全体社会成员权利为中心的又一次不流血的革命；再如1934—1935年时美国联邦政府承担起社会福利的“全面领导责任”的一场与“过去决裂的”哥白尼式的革命。后者如战后崛起的社会主义国家：由国家承担起保障社会的社会职能。
     在第三种状态下，国家享有较大的权力，控制着各种社会机构和社会资源，但不承担社会保障之职能。其结果是一个无福利的“尸位素餐”国家。而中国要谨防滑入“尸位素餐”的非福利国家的泥潭。[9]
     在第四种形态下，国家行使权力与承担义务时“权力”与“责任”相对称。这种形态可以说是社会保障权得以实现的最为实际的选择。这种形态克服了第一种形态下“既要马儿跑又要马儿不吃草”的非现实的妄想，也避免了第二种状态下社会保障权完全放任市场经营导致社会更大的不平等的结果，还可以克服第三种形态下滥用权力但对公民安全保障不负责任的专制国家的出现，是公民社会保障权实现的最为切实可行的权力配置形态。
     20世纪以来的宪法对国家的定位亦有了较大的发展。如法国1946年宪法规定：法兰西为惟一不可分的、非宗教的、民主的、社会的共和国(第1条)。1958年宪法则规定：法兰西为一个不可分割、非宗教的、民主的并为社会服务的共和国(第2条)。德国基本法则宣布德意志联邦共和国是一个社会的和民主的联邦国家(第20条)。1949年印度宪法则宣布印度是一个“社会主义民主共和国”。日本宪法第25条规定：“国家必须在生活的一切方面，致力于提高和扩充社会福利，社会保障以及公共卫生。”挪威王国宪法规定：“为每一个有劳动能力的人创造能够自食其力的条件是国家义不容辞的责任。”(116条)而二战后崛起的无产阶级掌握国家权力的国家，则无一例外，均将“社会主义”作为国家性质规定于宪法之中。[10]社会主义公有制的经济制度决定了国家(人民权力的代表)享有经济与社会职能。社会主义的理论在不同制度下的世界各国有着不同形态、不同程度的实践。但国家具有社会职能，承担更多社会义务与社会责任则是20世纪以来，国家形态发展的新趋势。
     由国家享有较大的权力并承担较大的义务的新身份已成为一种世界趋势。它基于社会经济、政治发展的新格局，包括工业化的大生产和经济危机，新型的社会力量的出现。也由于战争和战争的威胁，如两次世界大战给人类带来了巨大的灾难，而战争的血腥和恐怖，使人们意识到对付突然的、巨大的灾难并不是个人之力所能及。战争使人们更加意识到社会团结的重要性，战争也培养了人们共同抵御社会风险的心理素养。从道德的角度看，“战争建立并深化了国民的利他主义精神和对受害者的责任感。”战争中形成的社会凝聚力和在战争中国家的组织、管理、调动的加强，增强了战后人们对国家的信心和依赖。当然这种国家权力的扩大，亦得益于思想家们对扩大国家职能的鼓吹。[11]
     由此可见，宪法对国家权力的规范已不再仅仅是限权了，而应是在扩权之下如何行使权利。
     社会保障权是指全体公民依据法律普遍享有的、由国家予以平等保障的对因社会风险导致的损失的补偿和救济的必不可少的权利，以及平等享有其他旨在提高生活质量的服务权利。
     这一权利的全面阐述以英国人贝弗里奇的“社会保险和相关服务”报告为里程碑。贝氏报告不仅是一个详尽的关于社会保障的蓝图，而且是社会保障权及其实现的准确诠释。其报告中的“三U”体系，即普遍性(Universality)：所有成员都应享有社会保障，包括就业与不就业的人口，没有被排除在外(exclusion)；统一性(Unity)：社会保障是全国统一的公共事业，由国家统一管理；一致性(Uniformity)：全体社会成员享有相同的权利，对风险的承担、补助金标准的制定都应当是一致的，标准制定的依据是抵御风险的最低要求，而不是以个人的情况和贡献的大小为标准。[12]这一权利及其实现均标志着国家权力扩大的不可逆转。
     国家，也只有国家，有必要也有可能承担实现公民社会保障权的宪法责任。国家以征税的权力为基础，以大量的转移支付为手段，以积极的立法为保证，[13]以社会保障权的积极义务的提供者、调节者和公断者的身份尊重、保护并实现全体公民普遍享有的这种社会保障的权利。
     四、社会保障权在中国宪法规范中的逻辑推定
     与宪法在历史发展的长河中相比，中国是20世纪以来的新型立宪国家。其立宪背景与古典时期的立宪国家不尽相同，也因意识形态等因素而与现代国家的宪法规定有所区别。以社会主义为根本制度的中国，一切权力属于人民，有着中央统一领导下的单一制体制。不论是国家的定位还是权力与责任的配置，都显示出其公民社会保障权利在宪法中应彰显出特别的意义。下面作者将仅从宪法规范的角度对中国宪法中的社会保障权作一逻辑分析。
     宪法规范是宪法的构成要素。对宪法规范的主体(如国家权力的行使者或公民)而言，宪法规范可能是授权性规范，通过这种授权性规范，给予规范主体从事某种行为的权力；也可能是一种义务性规范，要求规范主体必须从事某种行为；还可能是禁止性规范，以这种规范禁止规范主体从事某种行为。这种授权性、义务性及禁止性规范在事实或行为上具有一定的确定性。与这种确定性相对应的应当是一种完全的宪法责任，即规范主体由于违反宪法规范，超越授权，滥用权力或行为不当而必须承担的一种法律责任。这种完全的宪法责任意味着有明确的义务承担者和明确而具体的义务。但是由于宪法规范的纲领性和至高性，使得许多宪法规范具有了一定的或然性，即行为或事实上具有了一定的不确定性，有人称之为“政策性规范”。与这种“政策性规范”相连接的是宪法上的一种不完全责任，这种不完全责任意味着义务承担者并没有任何履行义务以及必须履行责任的效力范围。其措辞多为“发展……”，“建立……”，“鼓励……”，“推行……”。确定性规范是一种事实性规范，它要求的是一种结果义务；而非确定性的政策性规范则是一种行为义务，而非结果义务，它所承担的往往是一种道德上的或政治上的责任。
     宪法规范由宪法中的“条款”予以表现，而且常常是通过若干条款表现为具有密切关联的复合性规范。在中国宪法中，社会保障权尽管不是一个明确而完整的条款，但从众多的宪法条款中我们可以推定出关于这一权利的宪法规范。

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