4、维护良好社会秩序的需要。

行政权力涉及国计民生，其支配力和影响力及于社会、政治、经济生活的所有领域。如果行政权力肆意扩张不受约束，不断地侵害公民的权利，必然导致公民对政府的不信任感增强，社会将处于一种紧张状态，安定团结的良好社会环境就难以形成。反之，合法、良好的行政权力运行状态将有助于树立政府的守法、廉洁、高效的形象，并因此而增强公众对政府的信任。这种信任可以使得公众对政府的行为产生认同感并自觉接受管理、严格遵守法律，减少社会不法行为的发生机率，政府和公众之间的关系由此而达到一种较为和谐的状态，良好的社会秩序更易形成。

5、社会主义市场经济体制建设的迫切要求。

建设社会主义市场经济体制是我国改革开放和现代化建设的基本内容。市场经济体制的确立，意味着改变以往依靠行政命令管理经济的方法，充分发挥市场在资源配置方面的作用，以市场为中介推动经济活动的运行。市场经济的内在逻辑要求政府职能明确，既维护市场主体的经济自主权利，又不能滥用行政权力去干预市场运行。首先，政府不再直接作为经济活动的主体，其主要职能应转变到培育市场、管理市场并依靠各种法律手段对市场运行进行宏观调控方面来。这种宏观法律调控是政府依据法定的职权和程序，对构成市场运行机制的各个要素、每个环节所进行的调节和控制，它保证市场健康有序地运行。其次，政府的宏观法律调控应遵守合法性原则，超越法定范围和权限的不适度的干预，不仅不能发挥宏观调控的应有作用，反而会有碍市场的正常运行，对市场经济体制造成极大的破坏。由于行政权力本身固有的扩张特性和其后强大的国家强制力，这种现象极易出现，而市场主体却难以预见，也难以作有效的防卫，市场经济很容易因此而失序。只有将行政权力控制在合法的范围之内依法定程序运行，才能既充分发挥政府在市场经济体制中的保障和促进作用，又防止其对市场运行的不法侵害。通过法律控制行政权力的运作对市场经济体制的建设显得更为迫切。

三、加强与完善对行政权的法律控制机制

传统的行政权来自于权力分立理念，加之行政权行使方式的自有特征，对传统行政权的法律控制机制一般以权力制衡原理为理论依据，其表现形式是在明确行政机关的实体权力范围的前提下通过其他公权力如司法权、立法权对行政权力进行制约。随着行政权的扩张，现代行政权的控制机制有了新的变化，这种变化突出表现在社会控权与行政权自控机制的兴起以及对程序控权机制的日益重视等方面。(10) 下面笔者从控权主体的角度对行政权的法律控制机制作一具体阐述。

(一)对行政权的立法控制

立法权通过制定法律以体现人民的意志，宪政民主理论要求行政权力的行使不能违背人民的意志即不能超越法律的规定。因此，用立法权控制行政权这种传统的方法仍然是最有效的方法之一。对行政权进行立法控制的主体是立法机关如议会等，在我国国家立法权的主体是全国人民代表大会及其常委会。立法权对行政权的控制表现在如下两方面：

1、立法机关通过立法手段控制行政权，即立法机关通过制定法律来规定行政权力的范围和运行程序，以防止行政权力的滥用、逾越和无序运行。首先，立法直接设定行政权的实体内容，对不同行政主体所享有的权力作具体的规范。行政机关组织法就是这种立法，行政权力只能依据其组织法才能存在。(11) 具体的行政管理法律规范对组织法所规定的行政主体的抽象权力作更进一步的具体化。(12) 两者结合起来，行政权力的范围一般就会比较明晰。此外，立法机关有时还基于现实需要通过授权立法的方式给予行政机关超出其组织法范围之外的权限。(13) 公务员法律规范则对执掌行政权力的公务员的权限范围作比较明确的规定，并对越权者予以惩处。其次，立法对行政权力的运行程序作出规范，明确行政权力的运作过程，防止由于程序不公正而损害公民的合法权益。由于法律对行政权力的实体内容的规范毕竟是有限的，而行政自由裁量权的不断扩大日益暴露了实体规则在对行政权力的控制方面的缺陷，人们因此而将目光转向更注重公正性的行政程序上来，希冀通过对行政程序的规范以达到追求行政公正的目的(14) 。在西方普通法系国家，行政法的核心理念“自然正义”就是一项最基本的程序法原则。在我国，以《行政处罚法》为代表的行政程序立法已迈出了可喜的一步。今天，行政程序立法已被看作为实现对行政权控制的更为经常和有效的手段。

2、立法机关依法在事后对行政权监督控制。依宪政原则，宪法和法律是人民意志的体现，具有至高无上的权威，行政权力的行使不能与之相违背，否则应当无效。立法机关作为立法者一般享有对行政权力的行使是否严格遵循宪法和法律的规定的监督权。立法机关的监督权一般体现在两方面：一是撤销违背宪法和法律的行政法规、行政规章等规范性法律文件。行政立法在法律体系的层级关系中从属于宪法和法律。一旦行政立法与宪法、法律相抵触，立法机关有权予以撤销，从而达到控制行政权力的目的。我国宪法明确规定，全国人大“监督宪法的实施(第63条)”，全国人大常委会“监督宪法的实施;撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令(第67条)”。二是追究行政首长的政治责任。行政机关一般多实行行政首长负责制，行政首长的责任重大，权力也较为集中，其违法的可能性和危害性都较大。且不受一般的公务员法的约束，立法机关可以通过追究其政治责任而达到控制其权力行使的目的，例如质询、罢免、弹劾等。

(二)对行政权的司法控制

和立法权、行政权相比较，司法权具有很独特的地位。一般意义上的司法权指审判权由法院享有，司法独立是最基本的宪政原则之一。我国宪法也明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉(第126条)。”行政权力的行使如果违背了宪法和法律的规定，相对方可以依法诉诸法院，法院通过行使审判权以达到将行政权约束在合法范围内的目的。行政权力司法控制的主体是法院，其主要是采用对行政权力进行司法审查的方法以纠正违法的行政行为并对由此给相对方造成的损害给予相应的补救。

由于各国的宪政体制、历史文化与法律传统不同，司法审查制度的内容因国而异。一般来说，司法审查指法院审查国会制定法律是否符合宪法以及行政机关的行为是否符合宪法和法律而言。法院审查国会立法是司法权对立法权的制约，不是本文所要讨论的范围。从行政权力的角度而言，司法审查指行政诉讼，即行政权力行为的合法性受到行政相对方的怀疑而由司法机关审查并加以裁决。由于司法机关的活动奉行独立原则，加之在历史发展中法院一直享有崇高的威望，作为外部监督机制的司法审查被认为是保护个人自由和权利的坚强堡垒。没有司法审查的有力保障，行政法治就是一句空话，个人的自由和权利就缺乏保障。同时，司法审查的存在对行政人员也产生一种心理压力，可以促使他们谨慎地行使权力。

从世界各国的司法审查实践来看，其差异主要在司法审查的主体和内容范围两方面。司法审查的主体在英美普通法系国家是普通法院，大陆法系国家一般则设立专门的行政法院来处理行政案件;司法审查的范围大多很宽泛，涉及行政权力行为的绝大部分。我国的司法审查制度正式确立于1989年，由《中华人民共和国行政诉讼法》加以规范。(15) 8年来，司法审查制度不仅在保护公民合法权益、促使行政权力的合法运行方面起了巨大的作用，而且改变了国人传统的法律意识，促进了人们法治观念的形成。然而，随着法治建设的推进，行政行为中的抽象行政行为、内部行政行为不受司法审查、无法对违宪行政行为作有效的审查等现状极大地削弱了我国司法审查制度的作用，越来越不适应法治建设的要求。我们认为对《行政诉讼法》的修改应尽早提上议事日程。

(三)关于行政权力的自律机制

对行政权力进行法律上的有效控制，司法权、立法权都具有不可替代的重要作用。司法控制对保证行政活动的合法性和私人的权利起着重要作用，因为这种控制由行政系统以外的人实施，按严格的程序进行，具有很强的客观性和公平性，能够得到社会公众的信赖。立法机关的控制由代表人民意志的议会进行，具有权威性和民主性，容易得到社会的共鸣。然而，这两种方法都有其本身不可避免的缺陷：立法控制只能针对重大的行政违法行为，且不具有经常性;而司法控制则是事后的控制，加之司法审查须由当事人请求才能发生，审理程序缓慢，费时费力，难以防止行政违法的发生。当代行政权力的行使的自由裁量度很高，许多行政活动具有很强的专业性、知识性，法院和议会也难以把握。行政机关体系是典型的上下级领导、命令和服从的关系，上级可以随时纠正下级的违法和不当行为。从提高行政效率和维护行政机关良好形象的角度来考虑，行政机关有必要加强自身的监督控制机制的作用。这种控制不仅迅速快捷，效率很高，而且具有日常性和全方位性，能满足随时保护公民权利的作用以及行政机关既不影响行政效率又减少行政违法的良好愿望。这种以行政机关为主体的行政自律机制在当代得到了不断的发展。

1、行政机关对下级机关的控制。

作为国家意志的执行者的行政机关，承担着繁重的国家行政管理事务，拥有大规模的机构和成员。为有效地组织行政机构的活动和促进社会经济的发展，行政机关长期以来形成了严格的上下级之间的命令和服从关系，从属性是行政权力的重要特征：下级对上级有服从的义务，上级对下级有命令支配的权力。因此，上级行政机关可以有效地对下级机关的权力加以监督，纠正其违法行为。这种行政权力的自我控制从我国的宪法中可以清楚地看出：“国务院统一领导地方各级国家行政机关的工作，改变或撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定或命令(第89条)”，“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定(第108条)。”这种基于宪法的一般性权力控制，通过报告、命令、指示、检查指导等行政活动形式，能全方位地保证行政机关的日常性权力行为的合法有序。除了这种在日常行政管理活动中存在的一般性监督以外，目前在我国基于这种权力层级关系存在的行政权力自我约束机制主要有如下几种：(1)行政复议制度。即当行政机关在行使国家行政管理职权时与相对方发生争议，依相对方的申请，上一级国家行政机关或法律规定的其他行政机关依法对有争议的具体行政行为进行审查并作出是否违法的裁决的法律制度。我国于1990年颁布、1991年施行的《行政复议条例》对行政复议制度作了较为全面的规定。行政复议作为国家行政机关的内部约束机制，是由上级国家行政机关对下级国家行政机关实施的一种制度化、规范化的层级监督，是从行政命令、指挥权中分离出来的间接的、独立的监督形式，是对行政活动的违法性进行事后补救的行政救济制度。(2)信访制度。国务院于1995年10月颁布、1996年1月实施的《信访条例》，使长期以来一直存在于行政活动之中的信访成为一项较为完善的内部监督制度。公民、法人或其他组织可以依该条例的规定，采用书信、电话、走访等形式向与信访事项有关的行政机关或其上级行政机关反映情况、提出意见、建议和要求，行政机关应当依法处理。信访制度能使行政机关较充分地了解下级机关的工作情况和群众的意见、看法并及时地作出反应，纠正自身或下级行政机关的违法或不适当行政行为，从而有效地将群众的社会监督和行政机关的层级监督结合起来以发挥其应有的作用。(3)申诉和控告制度。宪法明确规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，有关国家机关必须查清事实、负责处理(第41条)”。当公民受到行政权力的伤害时，可以向其上级机关申诉、控告以寻求救济，上级机关应当及时纠正违法、解决问题。