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实践中存在当案件“可诉可不诉”时如何处理的问题，即起诉必要性问题。当前.逮捕必要性已经成为法学理论、立法、司法的重要概念，但起诉必要性却少有人提及。我国刑事诉讼法仅规定了提起公诉的条件和不起诉的适用条件.而没有对起诉必要性作出规定。最高人民检察院出台的《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》第8条规定“在审查起诉工作中，严格依法掌握起诉条件.充分考虑起诉的必要性，可诉可不诉的不诉”。这一规定首次提及起诉必要性的问题.但何为起诉必要性.如何在司法实践中理解和把握起诉必要性.均没有明确规定。

一、提起起诉必要性的源起

2005年.在构建社会主义和谐社会的主题下，全国政法工作会议上首次提出宽严相济的刑事政策.即针对犯罪的不同情况，区别对待，该宽则宽，该严则严，有宽有严。宽严适度。从宽的一方面来说。就是要综合考虑犯罪嫌疑人主观恶性、犯罪情节等方面。慎重逮捕和起诉，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉。在审查起诉环节体现为“可诉可不诉的不诉”.实质就是起诉必要性审查2006年。最高人民检察院出台的《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》、《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》和《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》，专门贯彻落实了宽严相济刑事政策。其中初犯、偶犯、认罪态度好等情形，直接为实践办案所引用，实为起诉必要性审查的部分内容2009年底全国政法工作强调“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”为三项重点工作，对案件进行起诉必要性审查从一定程度上.契合了化解社会矛盾、创新社会管理的理念。具有十分积极的作用和意义。在起诉工作中具体体现在三个方面：一是约束起诉裁量权、实现程序公正：二是修复社会关系、促进社会和谐;三是节省诉讼资源、提升诉讼效率。

二、把握起诉必要性。行使裁量权时存在问题

(一)对于相对不起诉案件适用条件严格，具有不确定性《刑事诉讼法》第142条第1款的规定明确了相对不起诉的适用条件：一是检察机关经过对案件进行全面审查.认为犯罪嫌疑人构成了犯罪：二是该犯罪行为情节轻微：三是依照刑法规定不需要判处刑罚或可以免除刑罚。从刑法的规定看.检察机关自由裁量权适用的条件范围只限于“犯罪情节轻微”的案件。

1.犯罪情节轻微 犯罪情节是指犯罪构成要件以外的其他能够影响行为的社会危害程度的各种具体事实情况.而判断犯罪情节是否轻微则应在正确认识犯罪性质基础上全面分析犯罪的每一个情节后予以确认。

2.依照刑法规定可以免除刑罚。在刑法的很多情况下.对免除刑罚并没有犯罪情节轻微的要求，犯罪情节轻微并不是免除处罚的必要条件。《刑法》第68条就规定“有重大立功表现的.可以减轻或者免除处罚”.“犯罪后自首又有重大立功表现的.应当减轻或者免除处罚” 这就说明了“犯罪情节轻微”和“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”是两个并立的条件.虽然也有一定的共同性。但却并不能合并为一个条件。

“犯罪情节轻微”和“不需判处刑罚”.都是一个裁量过程。首先是对犯罪情节是否轻微的衡量。在司法实践中.办案人员根据犯罪的性质情节及其是否造成严重后果等因素认定.这些因素是否符合法条上的轻微情节，都没有数的标准，也没有量的标准，具有相对不确定性：其次是对“不需判处刑罚”确认的相对不确定性。司法实践中.依据两个条件：一是犯罪人已真心悔罪或承认自己有罪：二是不适用刑罚方法，也能达到预防犯罪和改造犯罪的目的.为此不需判处刑罚。从而作出不起诉.在此当中存在比较大的裁量因素.由此引发的争议也较多 再次是检察机关的相对不起诉在法律适用上都是“可以”的情形，很不确定。加上刑法上的免除刑罚通常是与“从轻”、“减轻”并列规定。几次的裁量选择，认识的不同，争议就更大。

(二)起诉案件“非刑罚化”率低实践中.普遍存在案件的“非刑罚化”率低.这样的情况既不符合诉讼活动的客观实际，也使得相对不起诉所蕴含的价值在我国刑事诉讼实践中没有得到很好的实现，主要有以下原因：一、根据《人民检察院办理刑事案件规则》第289条规定，对拟作不起诉的案件，一律经检察委员会讨论决定 案件在提交检察委员会之前.还要经过层层审批把关。如果将案件移交法院并按简易程序审理.则受理20日内即可结案。对案件承办人而言，工作量反而更少，工作效率更高。因此，案件承办人对可以起诉的案件.往往不愿主动提出适用相对不起诉的意见。二、风险问题也是承办人员必须考虑的.如果承办人员将不能作不起诉处理的案件作不起诉处理.将要承担办案质量不高的风险，影响自己今后的发展.与其承担风险.不如按部就班地将案件移交审判机关处理.风险为零是最佳选择。法律规定检察机关审查起诉应听取被害人意见.但做出不起诉决定并不受当事人意见的左右。在实践中，由于被害人的要求得不到满足往往引起申诉、上访或者提起自诉.若被害人提起自诉导致案件进入审理程序进而出现有罪判决，使得检察机关办案人员不敢轻易启动相对不起诉程序。

(三)同类案件不同处理认定“犯罪情节轻微”.没有法定的界定标准.对于相对不起诉案件的使用条款相对笼统.在实践中可能出现相同的案件而不同的结果。同时，不同的案件承办人对于“犯罪情节轻微”的理解也不完全相同。有些人认为。“犯罪情节轻微”是指罪名轻和犯罪的情节轻：也有些人认为.“犯罪情节轻微”是指犯罪情节轻微.不包括该罪名是否是轻。即使犯罪事实和情节相当，犯罪嫌疑人的表现及其它情况也相近的两个案件.检察机关在审查起诉阶段.不同的承办人也可能会选择起诉或不起诉。前者将有罪有罚。后者将是有罪不罚，其结果将完全不同 虽然.法律规定了微罪不起诉是“可以”不起诉。但是。由于这一规定的过于笼统操作性不强.不起诉的功能就很难得以发挥。如果在立法上有一个标准来衡量. 因标准的统一就不会因不同的理解而得出不同的处理结果(四)相对不起诉适用程序繁琐“人民检察院拟作酌定不起诉处理的案件.首先由承办的检察人员提出意见.由部门领导审查同意后.报分管检察长批准。再报检察长批准 并提交检察委员会讨论决定 ”

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