《布莱克维尔政治学百科全书》则将“新公共管理”模式概括为如下倾向：“宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向;宁要提供公共服务的多元结构(宁可出现多种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国选举产生的校董会制度)，而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向;宁可向使用者收费(或至少是指定了用途的税收)，而不是把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向。”[5](P613)

另一些学者则认为并不存在统一的“新公共管理”模式，只有各种不同类型的“新公共管理”模式。英国学者E.费利耶(Ewan Felie)等人在《行动中的新公共管理》一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。依费利耶的论述，这四种模式及其特征分别是：[6](P10-15)

1.效率驱动模式(NPM Modle 1:The Efficiency Drive)。这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理(工商管理)的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。效率驱动模式的基本内容及特征有：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善;建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理，权力向资深管理者转移;发展正式的绩效评估方法;强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和顾客导向，以及在边际上进行类似于市场的实验(准市场);解除劳动力市场的规制，加快工作步伐，采用绩效工作制以及短期聘用合同;雇员自我调节权力的减少，权力向管理者的转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式;增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制;采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。

2.小型化与分权模式(NPM Modle 2:Downsizing and Decentralization)。这种模式在80年代虽然没有像模式1那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强，地位日益重要。它与20世纪组织结构的变迁密切相关。它派生于这样一个论证，即20世纪前3/4世纪(1900-1975年)组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级(科层制)的历史转变已走向它的反面，本世纪最后的25年出现了组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，脱离高度标准化的组织体制，日益加强的战略和预算责任的非中心化，日益增加的合同承包，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门，同样也出现在公共部门。从历史上看，公共机构提供大众服务和大规模提供标准化产品以及控制市场都可看作是一种“福特主义”(Fordist)的生产方式——它在二战后达到了它的顶峰。用组织理论的术语来说，福特主义的企业也可以看作高度官僚化、有着办公室的层级、规章制度和非人的、正式的关系气候，它与公共部门具有同样多的官僚主义的症状。从70年代末期以来，无论是在私人部门还是在公共部门，都出现了向“后福特主义”组织结构模式迅速转变的趋势。这种新的组织形式以垂直整合? 橹?问降慕馓搴妥橹?榛钚缘娜找婕忧孔魑?卣鳎?笮偷淖橹?跣」婺#?贤?邪?嚼丛蕉啾徊捎茫?⒎稚⑽??咦灾餍缘纳桃档ノ弧?/P>

作为当代公共部门组织结构变迁趋势反映的小型化和分权模式的要点是：从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展，从计划到准市场的转变成为公共部门配置资源的机制;从层级管理向合同管理的转变;较松散的合同管理形式的出现;小战略核心与大操作边缘的分离，市场检验和非战略职能的合同承包;分权和小型化——公共部门领取薪金者的大量减少，向扁平型组织结构的转变，组织高层领导与低层职员的减少;公共资助与独立部门供应相对分离，购买者和提供者分离组织以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现;从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用一类的新风格的转变，对组织间的战略的日益重视;从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。

3.追求卓越模式(NPM Model 3: In Search of Excellence)。这种模式显然与80年代兴起的企业文化(公司文化)的管理新潮相关——特别是受《公司文化》(Deal and Kennedy著)和《追求卓越》(Petters and Watterman著)两本畅销书的影响，也部分反映了那种强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。该模式拒绝了理性化的NPM模式2，强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。这种模式可以分为从下而上(bottom-up)和从上而下(top-down)两种途径。前者强调组织发展和组织学习(80年代末的“学习型组织”运动是其新近的表现);后者强调将已经出现的东西看作可塑造的、可变化的公司文化，引导一种公司文化的发展，强调魅力的影响或示范作用。

追求卓越模式的要点是：在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂;强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目;重视领导魅力的影响和示范作用(并在新型的公共部门中，应用魅力型的私人部门角色模式，要求更强有力的公司培训项目);公司口号、使命、声明和团结的加强，一种明确的交往战略，一种更具战略性的人力资源管理职能等。

4.公共服务取向模式(NPM Model 4:Public Service Orientation)。这是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。它赋予新型的公共部门——它们既与以往旧的公共组织决裂，又保留了明确的认同感和目标使命——以合法性。这种模式的基本内容及特征是：主要关心提高服务质量(如应用质量诱因，采用全面质量管理方法)，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础;在管理过程中反映使用者(而不是一般的顾客)的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念;怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会;强调对日常服务提供的全社会学习过程(如鼓励社区发展、进行社会需要评估);要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。

美国著名公共管理学者彼德斯在《治理的未来》中也提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式，即市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征，如表1所示：[7](P19)

表1　四种治理模式的主要特征

市场化政府　　　　参与型政府　　灵活性政府　　　解除规制政府

主要的诊断　　　垄断　　　　　　 等级制　　　 永久性　　　　　外部规制

结构　　　　　　分权　　　　　扁平型组织　　　虚组织　　　(没有特别建议)

管理　　　绩效工资制及其他　　 全面质量　　 管理临时人事　 更大的管理自由

私人部门管理技术　　管理，团队

政策制定　　　内部市场　　　　咨询，谈判　　　　实验　　　　 企业化政府

公共利益　　　低成本　　　　　参与，咨询　　　低成本;协调　　行动主义

显然，在不同学者眼里，“新公共管理”模式有着不同的内涵及特征。作者在一篇论文中曾将“新公共管理”的内容归纳为如下八个方面：(1)“让管理者进行管理”(强调职业化管理);(2)衡量业绩(明确的绩效标准与绩效评估);(3)产出控制(项目预算与战略管理);(4)顾客至上(提供回应性服务);(5)分散化(公共服务机构的分散化和小型化);(6)引入竞争机制;(7)采用私人部门的管理方式;(8)改变管理者与政治家、公众的关系。这八个要点既是当代西方政府改革的基本取向，又是“新公共管理”模式的主要特征。

三

西方政府改革运动以及“新公共管理”实践模式的兴起有其深刻的背景和原因。首先，经济和政治因素在将改革提上议事日程中起决定的作用。70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方各国高额的财政赤字，福利国家不堪重负，并面临一系列新的社会与政治问题，这是引发政府改革的直接原因。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的说法，解决财政赤字问题从原则上说有三种办法：一是限制开支和公共任务的终结;二是增加收入尤其是税收;三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。只有第三条途径才是现实的可供选择的出路，“新公共管理”改革所选择的正是这条道路。其次，经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力。全球化趋势加强了各个西方国家对本国经济竞争力的高度重视;政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导性因素，政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然成为人们关注的焦点。经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求。经合组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行有效竞争的一个重要途径，认为顺应经济的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力;处理国际问题不再是传统的涉外部门的专门职责，所有政府部门以及地方政府都必须具有跟踪、理解和处理国际问题的能力;经济资源的稀缺和为避免不稳定而保持经济竞争力，是推动现有公共部门改革的重要因素。再次，新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂。信息技术的快速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对迅速变化着的经济作出反应;它打破了长期以来政府对公共信息的垄断;新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，传统的官僚体制(科层制)的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方“新公共管理”运动兴起的另一个动因。

当代西方以“新公共管理”取向的政府改革运动已走过了20年的历程。尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的评价为期尚早，而且人们的评价也褒贬不一。但是，它对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响却是不争的事实。例如，在英国，根据费利耶等人在《行动中的新公共管理》一书中的说法，70年代末80年代初开始的“新公共管理”改革给英国的公共部门管理以及公共服务带来了如下四个方面的重大变化：第一，随着许多国有企业卖给工人和股东以及在经济活动中实行大规模的私有化，公共部门已从直接的经济活动中撤离;第二，在公共部门中保留的社会政策职能已服从于管理化和市场化的过程，在以前属于在线管理组织的公共部门出现了创造“准市场”(quasi-markets)的种种尝试(例如，在中央政府，建立起了大量自主性的“下一步”机构)，这些准市场的财政仍然是公共的，但引入竞争机制，如招标和合同承包;第三，在公共部门及公共服务领域出现了注重“少花钱多办事”、让钱更有所值、竞争绩效和成本指标的使用、加强成本核算和强化审计系统的趋势，相对绩效的评估更加公开化，并受中央指导系统的严密控制;第四，出现了一种由“维持现状的管理”向“变迁的管? 怼钡淖?洹H嗣歉?苛业匾?笸该鞯摹⒒??暮透鲂曰?牧斓挤绞剑?肆ψ试垂芾砜?际褂谜铰孕缘墓芾矸绞剑?橹?⒄共欢系靥岢龈髦痔娲?桨负透?诵曰?墓芾矸绞剑??靶偷淖橹?部?汲鱿帧?8](P3-6)

又如，在美国，依据经合组织1997年度公共管理发展报告《公共管理的问题和发展：1996-1997美国概况》的评估，“重塑政府”运动的成效主要表现在政府的精简，机构的重建，顾客至上原则的确立，市场机制的引入，以绩效为基础的组织的出现和“重塑政府”实验室的建立等方面。与此同时，“新公共管理”运动改变了西方政府管理的实践模式，而在理论上，这一运动实现了政府管理研究领域由传统的公共行政学向新公共管理学的范式转变。

作为传统公共行政模式的替代物，“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化。用澳大利亚学者约翰·哈里森的话来说，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。传统的公共行政模式被人们看作是一种与西方工业社会的政府管理相适应的实践模式，加拿大学者纳德·萨维称之为“工业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政技术”。这种传统的公共行政实践模式有如下四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制(科层制)原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式;二是公共物品及服务应由政府机构(官僚机构)来提供，即政府是公共物品的唯一提供者;三是政治(政策制定)与行政(政策执行)分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任制的落实;四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。[9](P1)

尽管这种模式曾在公共管理中发挥过重要的、积极的作用，但是，随着西方世界由工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，传统的公共行政管理模式越来越不适应，它的基本原则受到了严峻的挑战，并在实践中逐渐失效或过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制(科层制)已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，有如奥斯本、盖布勒在《改革政府》一书中所说：工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转;它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下;它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。[4](P12-13)

其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。再次，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。在当代，公共官僚(文官)日益卷入政策制定(政治事务)之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。最后，传统的人事行政模式也发生重大变化，公务员(文官)的永业(终身受雇)观念已被打破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。“新公共管理”实践模式在某种意义上正是为了克服传统的公共行政模式的弊端而出现的，它是当代人类社会发展尤其是公共管理实践变化的必然产物，与旧模式相比，“新公共管理”模式更具现实性和生命力。