2 关于政策的构建

　　构建政策问题是分析人员从不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段。政策问题并不是一开始就能够被明确提出的，而是源于一种扩散的忧虑和初始的紧张迹象。这些忧虑和紧张并不是问题，而是由政策分析人员、决策者及其利益相关者感受到的问题情势。这一问题情势是客观的、可以直接观察到的、通过语言描述并能够运用广泛的符号系统表述的。也就是说它是一种客观事实与主观认识相统一的过程。这也是构建政策问题的第一步——问题感知。构建政策问题的第二步——问题搜索。政策问题的存在并不仅仅只需通过决定在特定的情形下有什么样的“事实”而得以建立，不同的政策利害关系方对同样的事实会产生截然不同的解释。在一定程度上，人们对政策问题是仁者见仁、智者见智的。构建政策问题的第三步——问题界定，即对问题进行特定解释的过程，需要通过一定的方法对问题从最基本或最一般的方面确定问题，如根据政策问题的性质可以把其界定为政治的、经济的、文化的等；根据政策问题的作用范围可以把其界定为全局的、局部的、国际的、国内的、全国性的、地区性的等；根据政策问题的作用方式可以把其界定为指导性的、分配性的、限制性的等。目的是把问题情势转变为实质问题。从实质问题到规范问题的过程也就是构建政策问题的最后一步——问题详述。也就是运用可操作性的语言或模型对问题进行明确表述的过程。构建政策问题之所以十分重要，原因如下：首先，问题构建可以提供与政策相关的知识。构建问题通过对问题的感知、搜索、界定过程充分掌握问题产生的背景、社会环境、不同利益相关者的不同意见等资料，这对于公共政策的整个制定过程能够起到一定的指导和借鉴作用。其次，问题构建从不同的利益相关人的不同观点中界定出政策问题，有助于发现隐含的假设、判断成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点以及设计新的政策选择方案。最后，最为重要的一点，构建问题之所以如此重要的原因在于，政策分析人员的失误似乎更多地来自对错误问题的解决，而非他们对正确的问题找到了错误的解决方案。感知问题时没有选择正确的政治立场，搜索问题时不能完成搜索或过早地停止搜索，界定问题阶段在为问题情势形成概念时，选择了错误的世界观、意识形态以及在详述问题阶段信息传递失真或选择了错误的模型，以上任何一种情形都有可能犯这样的错误。综上所述，政策问题的构建对公共政策来说至关重要，影响政策功能的发挥，直接关系到政策的成败。