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论公共行政伦理的制度基础

   行政伦理涉及的是行政活动的价值导向之类的根本问题，这样的价值导向一经确认就可以成为政府内全部行政组织和行政人员日常行为的整体价值目标，影响政府及其工作人员所做出的决策和行动。由行政向公共行政的转变在西方始于?.0世纪80年代，随之出现了公共行政伦理的吁求。与前者相比，公共行政伦理突出的是公共性、公众性和社会性，制度基础不再是传统的行政机关或政府官员，还扩展到市民社会、公民团体、非政府组织以及公民个人等更大的范围，它将行政的“统治”( 8}’~})改造成“治理”( gover-~)，力图将行政主体对行政相对人的控制方式转向为行政主体与行政相对人的双向互动。可以说，良好的制度设计和适宜的制度理念不仅构成了公共行政伦理的前提，其本身也成为公共行政伦理不可分割的重要内容。
   依照行政学首创者威尔逊的设想，将政治与行政区分开可以保证行政队伍的稳定、行政活动的专业化以及行政程序的持续性，这是基于他对政治包含不同层面活动形式的深刻洞察。他认为民选的代表(政客)通过政治程序决定政府应采取何种方案，行政官员则负责具体执行这些方案。也就是说，将政策的制定与政策的执行划分成不同的类型，由两类人群分别去担当。所以，他主张，一旦一个机构的使命得到确立，立法机关通过了行政机关的预算，那么政治过程便结束了，行政过程也随之开始。( Wilson, 1887)在他看来，行政活动的本质就是实施决策。不难看出，威尔逊的思想反映了当时科学主义思潮的印记，简单地将行政活动当作纯粹技术化的活动，行政人员必须完全摈弃个人好恶，持价值中立立场进行工作。但这显然是行不通的，几十年政治/行政二分的实践证明，完全无视价值和道德原则的行政人员是冷冰冰的行政工具，不仅无助于公众利益的实现，反而会伤害公众的利益。
   公共行政兴起后，人们开始转变观念，越来越强调行政部门和行政人员价值信守的责任，否则，公权就容易沦为私利的手段，行政活动就会背离其初衷。而且行政活动决策，即政府公共决策是根本不同于私人决策的，其最大区别在于，私人决策的后果最终是私人自己来承担，但公共决策的后果最终却要由公众来承担。一个有钱的人如何支配他的钱只是一个私德问题，但政府官员如何支配财政预算就不能仅仅出于他个人的偏好，而必须服从公共意志。
   如何明确公共意志，通过什么途径保证行政活动所追求的正是公共意志呢?西方人(特别是美国人)将之归于宪法，因宪法是根本大法，体现了国家理念和人民愿望，所有人的所有诉求只有经过宪法的检验才是恰当的，这就是宪政理念。
   宪政思想的源头是近代启蒙思想，即对专制的警觉和对民权的张扬。当时的一些思想先行者意识到封建专制的最大弊端在于权力分配的极端不公以及有权者对权力的任意支配，所以提出了“法治”( the rule of law)的思想。法治的鼓吹者主张法律必须合乎自然的普世原则，法律必须由自由选举产生的、代表人民的、作为国家最高权力机关的立法机构来制订。早在1215年英国约翰王为取得发动战争所需的征税权，不得不与领主们达成妥协而在《大宪章》上签字，这一宪章成为西方世界最重要的法律文件，这一事件本身直接引申出宪政的理念，因为它为王权(以后就扩展为行政权力和官员的权限等)的范围立下了界标，肯定了公民个人独立并受切实保护的法定权利，通过合约、协商的形式来表达最低限度的最广泛共识，对这种共识的尊重、服从就构成了人们行为的可预期性，宪政提供了“和平演变”、“权利斗争”之类政治进步和社会演进的全新方式。
  在过去的几十年间，西方许多学者在行政伦理研究方面做出了探索，提出了有关公共行政道德基础、清晰而简明的主张。例如，贝莱(Bailey,1965, p263)认为“公共组织中最基本的三个道德品质是乐观、勇气和仁慈的公平”。威尔伯(York Willbern, 1984, p102)则考察了公共服务的道德性，提出“公共官员的道德水平可以划分出六个类型或六个层次”，它们是:忠诚和服从法律、调节利益冲突、坚持服务取向和程序公平、履行民主责任、信守公共决策制订的伦理规范、维持各集体和社会协调的伦理规范。库拍(Terry Cooper, 1987)则主张正义是公共行政实践中最核心的内在善，实现正义的过程伴随着广泛的自治、责任、正当程序、追求完善等要求。沃斯雷和格鲁特(Worthley and Grurnet, 1983)建议公共服务系统的价值包括法治、义务、效率、自主、责任、能力、客观和公平。无论如何，他们都坚持了宪政这一基本理念，宪政构成了西方公共行政伦理的制度基础。
   中国现代行政可上溯到民国时期。此前数千年的封建王朝统治，只有“家政”或“朝政”，而无行政。一方面因其事务主要局限于少数官宦和皇室成员，广大民众无缘接近，存在高度封闭性甚至神秘性;另一方面因其毫无章法或鲜有章法，或有政而不行，或行所非政，结果，因人设位，政因人出，随意性和偶然性太大，无法用理性预先推知朝廷或皇帝或官员的行为，同时他们的也不总是以追求效率化为目标。严格意义上的行政行为无从产生。
   孙中山先生创立民国政府时，洞悉中国传统封建王朝之弊端，力主采取欧美民主方式组建国民政府，与此同时，他也深刻意识到由于当时普通国人政治知识匾乏，不识民主为何物，甚至他们鲜有对公共事务、政治活动的兴趣，所以，需要采取渐进的方式，孙中山提出了“军政”、“训政”、“宪政”三步走的方案。首先由革命的军人以武装手段推翻旧制度，建立新政权，确立革命军人的统领地位。在训政阶段，则通过开展新式教育，在民众中传播先进理念，使民主深人人心。在民众习得民主、自由等新思维之后，时机成熟，便可实行“宪政”。
   然而，孙中山弹精竭虑，英年早逝，现代行政的实践成了未竟事业。后因军阀混乱，变异的“军政”背离了孙中山先生的初衷。蒋介石统一中国后，为控制各地军阀，不得不强化军政，对民众也不强调训政，迟迟不肯向宪政迈进，终于酿成1931年前后由一些开明知识分子所掀起的民主大讨论。胡适等人明确提出推行宪政本身就是一个学习过程，民众也在其间感受宪政的影响。如果非要等条件成熟，民众完全开化，则遥遥无期也。他们迩不无深刻地指出，民国政府推迟宪政的实质就是避宪政而固守训政甚至退化至军政而已。
   中国共产党早在延安时期就开始了行政实践，充分总结了中国历史教训以及国民党政权的失误，将马克思主义经典作家的若干论述加以实践化运用，开始了许多富有建设性的革新，创造了新天地。例如颁布了若干法案、条例，将军队、党政、民生等活动纳人到依法而治的框架下;普及文化知识，提高识字率，增强民众参政能力;广开言路，吸纳民主人士的参与;进行广泛的群众动员，同时开展各种形式的教育、推广活动，许多基层群众第一次被组织起来。

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