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论城市规划的诉讼特性

　　随着我国城市社会经济的不断发展涉及城市规划的诉讼案件日益增多。其中一些案件并不涉及城市规划具体行政行为特别是诸如一些  阳光权’‘，“防噪声权’‘一通路权’‘等法律上相邻关系的诉讼案件.这种现象说明了社会公众对城市规划关注度的日益增强同时也引起了城市规划工作者的争论依法审批的城市规划法定图则是否会构成侵权①:我国是否明确可以对城市规划进行诉讼②。因而.对此进行理论上的透彻分析有着重要的意义。
   为探讨方便本文城市规划的定义采用相关法规的规定。即城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展，土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理③。城市规划在程序上包括城市规划制定(包括编制和审批).城市规划的实施管理在形式上包括总体规划，分区规划.详细规划④在内容上体现为城市规划成果，由规划文件和规划图贝}l组成⑤。
　　1.我国城市规划的司法审查制度简述
   这里的司法审查特指行政诉讼和准司法的行政复议。在我国城市规划是政府行政机关的一项行政职能，因而城市规划行政体系与法规体系包含于国家行政体系和行政法规体系中。其行政救济手段主要有行政诉讼和行政复议，通过行政诉讼和行政复议对其合法性和适当性进行审查。受理审查的机构分别为地方法院和复议机关诉讼所涉及的主要法律依据有《城市规划法》、《行政诉讼法》.《行政复议法》。按照我国现行法律规定.地方法院只能受理对行政机关具体行政行为的诉讼.而复议机关只能受理对具体行政行为和部分抽象行政行为的审理。部分抽象行政行为指的是法律、法规和规章以外的规范性文件并且只能是在对具体行政行为审理时进行附带审理。诉讼原告(申请人)必须是与城市规划有着法律上的利害关系(权利义务关系)并认为自己的合法权益受到侵害的人它包括行政相对人和行政相关人。被告(被申请人)是指原告(申请人)对其城市规划不服要求地方法院(复议机关)进行审查.并由地方法院(复议机关)通知参加诉讼(复议)的行政主体。他必须是做出城市规划行为的行政机关或者法律法规授权的组织。
   按照我国法理程序意义上的“诉’‘指当事人向法院提出的诉讼请求.实体意义上的’‘诉“指当事人要求保护的台法权益。”诉讼标的“指当事人之间争议的权利义务关系对本文来讲指行政主体与公民、法人或其他组织在城市规划行政管理过程中产生的权利义务关系。诉讼对象’‘也即诉讼标的物指权利义务关系所指的对象具体到行政诉讼，它指具体行政行为.
   本文所指的’不可诉’‘是指不能以城市规划为诉讼对象“向人民法院提起诉讼。
　　z我国城市规划的诉讼特性
　　2.1背景分析
   从经济上看我国从计划经济到有计划商品经济再到社会主义市场经济的过程才只有短短的二十几年‘经济将长期处于社会主义初级阶段。从社会文化看“修身、齐家‘治国、平天下”以及‘国家有难匹夫有责“的儒家思想深入人心.国家至上一、’公共利益“的价值取向有着深厚的民众基础。从行政与法律传统上看我国属于典型的大陆法系国家与此相联系的行政管理模式采用国家行政优先的策略认为城市规划法是规划执法机关实施管理的法强调政府权力的行使。由此可见虽然我国行政体系正从“无限、管理“型政府向.有限服务“型政府转变，但是由于社会主义初级阶段的长期性不管学术界如何争论，我国在行政经济领域中强调的是效率优先兼顾公平“的原则。城市规划作为政府的一项重要行政手段肯定无法过度超越我国其他政治经济文化制度在效率与公平的问题上‘同样应该是选择‘效率优先“。在城市规划的“刚性与‘弹性”问题上.在稳定性与自由裁量性问题上更应该突出’刚性一和稳定性以保证城市规划的权威性。

　　2.2法理分析
　　2.2.!从程序上看，城市规划的制定属于一种广义的立法活动
   按照法理广义的立法指法定的国家机关制定规范性法律文件的活动.它具有如下特征川它是国家机关的活动;(2)它是国家机关的法定职权活动(3)它是依照法定程序所进行的活动(4)它是具有专业性和技术性的活动‘(5)它是产生或者变更法的活动。
   (城市规划法}第9条规定制定城市规划的主管部门为各地城市规划行政主管部门第12条规定组织编制部门为所在地人民政府。对此，城市规划编制办法第一章总则也做出了相关规定.可见城市规划制定不仅是国家机关的活动而且是法定职权活动.(城市规划法》第21条规定了城市规划的逐级审批制度第22条规定了调整和变更的程序‘第28条规定了公布制度。这些明确规定城市规划制定必须依照法定程序进行它是产生或者变更法的活动。城市规划编制办法第二章对各种城市规划的表现形式内容进行了规定这些规定体现了城市规划制定的专业性和技术I性。
   (城市规划法》、开发区管理办法与建制镇规划建设管理办法都规定了城市规划的审批程序。从建制镇的详细规划到直辖市的总体规划都须报上级政府批准.使得这些规划成为规范性的文件.其中较大城市以上的城市规划报同级人大常委会审查同意后还应报国务院审批按照(立法法》原理这是政府地方规章的审批程序因而这些规划制定可以视同政府规章的制定。
   由此可见.城市规划的制定是国家机关依照法定职权所进行的专门活动具有广义的立法特征属于广义的立法活动。按照行政学和行政诉讼法原理.立法活动不可诉。
   2.2.2从内容看，城市规划成果是一种规范性法律文件
   规范性法律文件通常是若干法律规范的集合即将某一类或相近似的几类社会关系的规定集中于一个有总名称、贯穿了共同原则的法律文本中。规范性是指它为人们的行为提供了一个模式、标准和方向。法律性是指它是法定机关依法制定的、对人们的权利义务进行了规定、并由国家强制力保证实施.
   首先法律规定城市规划成果包括规划文件和规划图则规划文件由规划文本和附件组成因而在结构上城市规划成果体现为文件形式。其次.(城市规划法》第10条、第34条分别规定任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，都得服从城市规划所做出的用地调整。因而在城市规划区所覆盖的区域内在城市规划所确定的期限内任何人的城市建设活动都受到城市规划成果的制约.再次.从经济上看城市规划是以规划手段对城市资源的总体分配‘它对城市规划区内部的不同局部配置的资源肯定不同比如规定了不同的功能分区不同的开发控制条件等。所以人们进行城市建设时其所应履行的规划上的权利义务也肯定不同。最后.虽然城市规划内容并没有直接规定相应的法律责任也缺少法律规范在逻辑结构上的法律后果部分但是实际上它的强制力是通过其他法律规定来体现的。比如(城市规划法》第五章就规定了违反城市规划所应该承担的法律责任.

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