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研究公共政策基层执行阻滞及解决路径

　　公共政策执行是整个公共政策系统的关键环节，是政策实施过程的重要部分，是政策目标得以实现的关键所在。改革开放以来中央政府制定的系列政策经过基层公务员的认真贯彻执行取得了举世瞩目的成就。但是也有一些基层公务员在实际执行中央或上级政府的政策时，因不止确使用自由裁量权，“在法律规定范围内自行判断、自行选择和自行决定以做出公正而适当的具体行政行为的权力”，导致了阻碍、延缓甚至扭曲了原政策目标的实现，产生了极其负面的影响。基层公务员薪酬问题不仅和国家经济状况有关，而且涉及到公民的切身利益，直接影响到社会的安定团结。如果薪酬水平、结构不合理，将加重公务员负担，造成公务员的心理失衡，严重影响其事业心，给公务员队伍的稳定性带来不利影响。

　　1 当前薪酬视域下基层公务员政策执行存在的问题

　　基层公务员处在国家改革和建设的第一线，是政府的执行主体，也是政府政策的诠释者。在《中华人民共和国公务员法》出台后，我国基层政府的公务员管理有了一个统一的原则和标准，使得公务员的薪酬管理有法可依。随着社会主义市场经济的快速发展和改革开放的深入，国民的综合素质普遍得到提高，人们的各种追求也在上档次并呈多元化态势，这就给各级领导及公务员的执政能力及管理水平提出新的更高要求。当前，基层公务员在执行政策方面，存在执行缺损、歪曲执行、政策执行替代、政策执行附加等方面问题。
　　(1)政策执行缺损。一项政策是一个有机的整体，必须完整的执行才能达到预期的政策效果。但一些政策执行主体往往将政策为我所用，只执行符合自己利益的部分。基层公务员工作环境相对较差，特别是乡镇基层公务员薪酬更少，工作内容多、更繁杂，有些地方的基层公务员在执行政策时，会通过寻租方式来获得经济报酬或直接通过收取钱财方式来中饱私囊。只选择那些对自身有利的政策内容执行，对自己利益受损的政策内容则有选择性的不传达、不执行。这种选择性执行，使完整的政策在执行过程中变得残缺不全，政策的整体功能难以有效的发挥，政策目标的实现也必然大打折扣。
　　(2)政策执行曲解。基层公务员在传达和执行上级或中央政策时对政策精神或部分内容有意曲解，利用政策中某些抽象性、概括性的语言，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。在政策制定上，一些地方照搬照套，结合实际制定有特色的政策措施不够；有的地方制定的政策缺乏连贯性等。在政策理解上，有的对政策掌握不够全面、系统，甚至片面地理解政策。有的基层公务员还利用自己自由裁量权以权谋私，从而严重损害公共政策的严肃性和权威性。
　　(3)政策执行替代。随着社会主义市场经济的快速发展和改革开放的深入，国民的综合素质普遍得到提高，人们的各种追求也在上档次并呈多元化态势。当下，基层公务员面临职务低、晋升空间小、工资待遇低等方面的问题。在面对升迁无望、待遇水平不满意的情况，工作积极性普遍不高，也放松了对事业上的进取。为了平衡事业升迁无望的心理和提高原有物质生活水平，有些基层行政机关及其公务员面对执行的政策对自己不利时，就利用其自由裁量权制定与上级政策表面一致，而实际上却违背上级政策的实施方案，替换上级的政策，从而导致政策失真，甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。
　　(4)政策执行附加。公务员基本工资实行全国统一标准，由中央财政支付，至于津贴、补贴和奖金，完全看各地各部门的财政收入。从纵向看，中央、国家机关的公务员所受监管更多，所享待遇并非想象的那样好。从横向看，党的机关、人大机关一般低于其他机关。基层行政机关及其公务员为了自身或地方、部门的利益，在执行中央或上级政策的过程中加进一些原政策所没有的内容，从而使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求。其附加的政策的主要是基层行政机关及其公务员在原政策的基础上自行设置土政策，打着结合地方实际的旗号另搞一套，弥补薪酬待遇水平不高，从而导致政策变形。

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