二、我国社会保障制度面临的问题

我国目前存在的社会保障制度大部分是在过去计划经济体制下建立的，在计划经济体制条件下方能发挥其积极作用。但是我国的经济体制正由计划经济向社会主义市场经济转轨;国有企业改革进入攻坚阶段，过去在计划经济体制下形成的社会保障制度，有的是不适应社会主义市场经济的建立和发展的新的客观要求，有的则是其制度本身有严重的不合理或不公平的因素，急需进行改革。其主要表现为：

(一)社会保障的立法不健全。社会主义市场经济应是法治经济，与社会主义市场经济相适应的社会保障制度也必然要求法制化。但作为社会保障制度核心内容的社会保险目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理极不规范;社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺;社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行;国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保障的覆盖面小、权威性极差、保障程度低。目前在社会保障方面发生争议，进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定进行仲裁或判决，一定程度上处于无法可依之状态。

(二)现有的社会保障法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。社会保障法是我国法律体系中的一个部门法，应该由全国人民代表大会制定社会保障的基本法律。但是，自1979年以来，全国人民代表大会及其常务委员会审议和通过了300多部法律和有关法律问题的决定，却没有一部是专门调整社会保障关系的基本法律;在国务院已经制定的条例中，也极少有属于专门规范社会保障制度的法规。有关社会保障的规定，主要是由相关部委来制定。这种状况与社会保障法所应处的地位是不相符的。另外，我国现存的社会保障法律规范缺乏有效性。完整的法律规范应由假定、处理和制裁构成，无法律责任、无制裁措施的法律规范，则无法发挥其应有的规范和强制功能。在我国已经制定出来的社会保障法律中，比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象，无法确保社会保障措施的有效实施。

(三)社会保障的法律实施机制较为薄弱。合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施;非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运营处于不安全状态。另外由于我国许多社会保障法律制度是部门规章或内部规章，而且缺乏必要的公布与宣传，使能接触到的人数相当有限，从而许多当局者对我国的社会保障法律制度不清楚或难以知晓，导致当自己的合法权益遭到侵害时不知如何保护或根本就不知道，造成社会保障法律制度一纸空文之现象泛滥。

(四)欠缺与WTO的社会保险规则相适应的法律规范。欠缺与WTO的社会保险规则相适应的法律规范。中国加入WTO的进程已经进入最后阶段。加入WTO，必定会对中国的社会保障法律制度特别是社会保险法律制度产生相当大的影响。但是，中国目前尚未做好适应这一变化所应当进行的法制建设的准备。

(五)我国广大农村地区的社会保障体系还处于相对真空之状态。与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，占总人口的80%以上，但是农业人口所享受的社会保障支出比例则少得可怜。造成农民没有社会保障的原因是多方面的，既有历史的原因、经济发展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不说是目前农村社会保障发展缓慢甚至停滞不前的一个主要原因。以农村养老保险为例，1995年至1998年间是农村养老保险搞得最火热的几年，农民参保的积极性非常高，但是到了2000年参保人数急剧下降，这其中除了农保资金没有得到很好的管理，各级政府对农村社保工作不够重视等因素外，主要是因为1999年国务院有关部门下发了关于目前尚不具备普遍推广农村养老保险的文件，导致农村社保工作大幅度下滑。究其原因还在于对农村和农民利益的忽视和轻视。但是，是不是农民没有获得社会保障的权利呢?答案是否定的。获得社会保障的保护，是宪法赋予农民的一项权利。况且没有我国农民的安居乐业和广大农村地区的稳定，我国现代化建设事业也无法顺利进行。因此，能起社会“稳定器”、“安全网”作用的社会保障体制在我国广大农村的建立势在必行。

(六)社会养老保障制度还不能完全适应老龄化的发展。据统计：2005年我国60岁及以上老年人口已达1.45亿，占总人口的11%，今后还将以每年3.3%的速度增长。预计2025年将达2.8亿，占总人口的18.4%左右, 2050年将增加到4.2亿左右，占总人口的29.8%以上。人口老龄化问题呈现出前所未有的紧迫性、复杂性和艰巨性。目前的社会养老保障制度还不能完全适应老龄化的发展，存在一些亟待解决的问题。一是个人账户空账运行的问题长期未能得到解决。由于没有支付改革成本，目前养老基金社会统筹部分和个人账户依然实行混账管理。为确保发放，各地不得不动用、透支个人账户基金，形成个人账户的空账运行，部分积累的制度设计未能实现。而随着我国人口老龄化的不断发展，空账积累的数额将越来越大，带来严重的财务风险，使养老保障基金的支付能力失去保障。二是养老保障体系覆盖面低。按照现行养老保险制度的规定，外商投资企业和私营企业仍有相当一部分没有参加养老保险。三是保障方式单一。由于企业年金、商业保险等补充养老保险发展滞后，多层次养老保险体系没有建立起来。四是农村的养老保障仍在探索中，进城农民工和失地农民的养老保障问题凸显出来。如果社会保障体系不完善，人口老龄化的发展将对可持续发展和社会稳定造成巨大压力，产生新的社会摩擦和震荡。