二、国有档案所有权的规范现状与公物法规制前景
公物具有其被利用提供于公共之用的特点,一方面,作为所有权的客体,与私法上的交易秩序有密切关系,另一方面,作为公众用公物,已经或者预定要提供于公共之用的,从维持公物的效用的角度看,要求公物尽量独立于交易秩序(有的公物根本就难以成为私法上交易的对象)。由此呈现出公物在法律规制上的特殊性。
以公物在法律地位上的一般特征为背景,结合《档案法》的有关规定,可以发现国有档案作为公众用公物,具有如下特征:
第一,公物原则上不具有可流通性。所谓公物原则上不具有可流通性,也就是说原则上不得被私有化。《档案法》对此有明确的规定,一方面,禁止任何人将应当立卷归档的材料(“准档案”)据为己有(《档案法》第10条);另一方面,禁止任何组织和个人出卖属于国家所有的档案(《档案法》第17条、《档案法实施办法》第18条第1款),而且国家所有的档案的复制件也禁止私自携运出境(《档案法》第18条)。值得说明的是,尽管《档案法》提出了“档案所有权”的概念,但是档案所有权并不能等同于私人所有权,其最明显的特征就在于:档案所有人和档案管理人并无对档案进行处分的自由,尤其是禁止擅自销毁档案,也不允许有档案交易的自由。因此,档案所有权的概念并不能完全适用《物权法》关于所有权人权能的规定(第39条),更应着眼于对所有权人或者其管理人的使用、收益与处分权能的限制甚或禁止(所有权的社会性)[8]。
第二,公物原则上不得为强制执行的标的。也就是说,即使在公物所有人或者管理人被依法强制执行时,公物不得成为强制执行的对象。如在台湾地区《强制执行法》上,强调金钱请求权之强制执行,债务人为中央或地方机关或依法为公法人者,债务人管有之公用财产,为其推行公务所必需或其移转违反公共利益者,债权人不得为强制执行。关于前项情形,执行法院有疑问时,应询问债务人之意见或为其他必要之调查(第122-3条)。在理论上,公法学也是承认政府债务享有不受普通法执行手段约束的优先权。享有这种优先权的原因在于公共行政部门中事务的运作不能操纵在债权人手里;在保证公务运行和维护国家信用之间,应以前者为重。[9]原则上国家公产不得成为强制执行的标的,不得成为承担政府债务的财产基础。具体到国有档案而言,即在国有档案馆负有重大债务时,人民法院也不得强制执行(查封、扣押、变卖或拍卖)国有档案。但是我国《档案法》或《民事诉讼法》并没有规定这一点。
第三,公物原则上不适用取得时效的规定。通常认为公物既然供公共使用,则作为一种取得所有权方法的取得时效制度适用于公物就会导致公物所有权或者其他财产权利的移转,会危及到国有公物所负担的公共使命,危害公共利益,使得国有公物可以通过私法方法逃避为公共使用的目的限制。[10]但也有观点认为,公物既然可能是私有,而且公物的公共用途也可以被废止,从宪法财产权之“价值保障”观点而言,[11]财产权之保护应当包括对公物的时效取得所带来之交易价值。不过公物所有权时效取得以后,如未废止公用,仍须受公用之限制。这一点由于我国《物权法》并未规定时效制度,因此,虽不需要言明,但是,在观念上需要明确,无论是任何人占有国有档案,也无论占有的期限有多久远,均不能取得国有档案的所有权。
第四,公物原则上不得公用征收。对于公用公物除先废止其公用外,不得进行征收。“没有必要对那些不用征收即已处在全社会公用中的物适用征收”。[12]这一点与私人档案形成了鲜明对比,私人所有的档案负担了公共征收的义务。根据《档案法》第16条的规定,私人所有的档案所有者,一方面负担对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案的妥善保管义务,另一方面,在保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全时,由国家档案行政管理部门采取代为保管等措施,甚至收购或者征购。尽管这里使用的是“征购”,但其含义与“征收”相同。《档案法》和《档案法实施办法》均未言明如何确定征购的价格,亦即对私人档案所有者的征收补偿问题。在档案立法上应当根据《物权法》的理念和规定,将“征购”修改为“征收”,并增加关于对征收私人档案的补偿规范。
第五,对与公物毗邻的私人不动产的限制。民法上规定相邻关系制度是对于相邻各所有权人于一定范围内课以协力义务,以便调和相互间利害,以期达到共存共荣目的。[13]不动产公物与与之相毗邻的私人不动产之间的相邻关系,为了达成国有公物所负担公益目的,或多或少地排除私法的使用。因此,有学者认为,公物的相邻关系适用民法只是极少部分,绝大多数公物相邻关系主要是由行政法规定的行政役权(administrative servitutes)或公共役权(публичный сервитут)调整的。该原则主要是针对不动产公物而言的,对于作为动产公物的国有档案而言,并无适用的余地。
三、公物法视角下 “国有档案所有权”的《档案法》规制建议
在公物法的视角下,国有档案的法律性质应当明确为公众用国有财产(处在未开放状态的国有档案在性质上属于预定公众用国有财产)。
一方面,在国有档案的静态归属机制设计上,《档案法》除应继续维持国有档案所有权的不可流通性,要明确国有档案不能通过市场途径移转,即任何人不得出卖国有档案之外,而且还应当明确即使任何人购买或者通过其他途径获得国有档案也不能取得其所有权,即不存在善意取得的问题;同时,还要明确国有档案也不能通过非市场途径移转。宜在《档案法》修改中或在正在起草的《民事强制执行法》上明确国有档案不得成为强制执行的对象,以此全面维持国有档案的不可流通性,防止国有档案通过非市场途径移转。尽管我国《物权法》没有规定取得时效制度,但是还是应当在观念上明确,国有档案不能通过时效取得。
另一方面,在国有档案的动态利用机制设计上,《档案法》应当根据公众用国有财产的法律本质建构国有档案的利用制度,在作为国有档案所有权人的国家、作为档案管理人的国有档案馆、作为档案利用人的不特定公众和国家所代表的全体人民之间建立有效的使用机制。首先,要维持和监督国有档案的公共目的性用途的持续实现。这里的公共目的性用途包括两个方面的含义,一是公共利益性,即国有档案的存在本身是为国家和全体人民的利益而存在的,国家建立和维持国有档案制度最终是为了服务于所代表的全体人民的利益;二是公众使用性,即国有档案是供全体不特定的公众按照档案利用制度进行使用的,必须贯彻方便和照顾公众利用的一般政策。其次,要检讨和修正国有档案的利用制度,有必要将公众对国有档案的利用定性为权利,从而在公众对国有档案的利用受阻时,享有权利的救济,即最终可能获得司法救济。
注 释: