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按照预算改革的要求,部门预算编制要“细”,要“实”。所谓“细”,就是要把所有预算指标都按类、款、项、目,一直落实到具体项目;所谓“实”,就是要制定切实可行的定额标准,按照预算年度所要实施的事项,测算支出的实际需求,不得瞒收虚支,真正实现零基预算和综合预算。

一、部门预算监督的内容

在目前人大还不可能对所有部门预算的各项收支情况都进行详细审查的情况下,人大对部门预算草案的审查内容应该有原则,有重点。

原则是,依据法律法规和预算制度改革的要求,结合扬州实际,坚持“一是吃饭,二要建设”的原则,遵循需要与可能综合平衡的原则,重点审查预算收支总量、平衡状态、主要支出项目。

重点是,在一般审查的基础上,突出重点部门、重点方面、重点项目。

重点部门——综合部门,农业、教育、科技、社保等重点支出部门,资金收支量大的部门,预算外收入比较多的部门。其中,要关注重点部门中“三个高于两个不低于”的要求。即,目前与预算审查关系较为密切的法律和中共中央文件有明确要求的问题。如:农业法——农业投入;教育法——教育经费;科学技术进步法——科学技术经费,都要求每年支出都要高于国家财政经常性收入的增长幅度。中共中央有关精神文明、卫生发展的决定,都要求对宣传文化、卫生事业每年增加幅度不低于财政收入的增长幅度。人大一年可选择几个重点部门进行审查。

重点方面——收入是否合法、合规,支出是否合理、透明,收支是否平衡,收支是否不均;公用经费标准、项目资金安排是否合理;必备的机动费是否立项;综合经济部门与专业部门安排的项目是否一致,资金安排是否到位;国家、省支持项目的地方配套资金是否落实到位;预算外收入是否全部纳入预算管理;政府采购项目是否纳入政府采购中心管理,等等。

重点项目——收支数额较大的项目、重要项目和影响面大的项目。政府部门要在预算草案中作出较为详细的说明,以便于人大审查。

二、部门预算审查监督的程序

1、提前介入。参加政府年度部门预算编制工作动员部署会议, 了解部门预算编制的要求和标准等情况,掌握编制进度。

2、调查研究。对政府确定提交市人代会会议审议的部门,开展调查, 做到情况清楚,心中有数。

3、初步查阅。财政部门将部门预算上报人大财经工委后, 财经工委组织力量进行全面查看,并将注意力放在上述的重点方面。

4、初步审查。人大财经工委会同市人大其他相关工作委员会, 听取财政部门和预算编制部门关于部门预算的说明,对预算草案提出初步审查的意见和建议。

5、提交市人代会会议审查。财政部门在初审后,对部门预算进行修改、 补充,按统一格式,在人代会会议前印发给代表,供代表审议。

三、部门预算审查意见的处理

部门预算审查的最终权力在代表大会。要特别重视代表的审议意见,落实审议意见,这是整修部门预算审查的工作的落脚点。

1、人代会会议前,财经工委听取各方面的意见,形成审查意见初稿。

2、人代会会议上, 财经审查委员会向大会主席团汇报的全市预算审查报告中,要吸取各代表团的审查意见,并提出有关意见建议。

3、人代会会议后,要督促财政部门根据人代会审查的意见批复部门预算。

关于部门预算的批准权问题,我认为人代会和人大常委会都不能批准,应由政府批准。这在预算法的第四十二条中有明确规定。“各级政府预算经本级人民代表大会批准后,本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算”。人代会审查批准了本级财政预算,也意味着包含在本级财政预算和本级财政预算一样会受到法律的约束和监督。

四、部门预算执行的监督

部门预算一经批准,任何单位和部门都不得变更,预算执行期间,除国家出台的政策性因素外,不得随意增减预算。人大及其常委会对部门预算执行情况的监督,应依据有关法律法规对本级预算执行情况的相关规定来进行。一是年中了解。督促部门严格执行预算。二是年底调整。调整的步骤是“部门提出,财政审核,报人大备案”。三是决算审计。政府向人大常委会是交部门决算前,要经过审计,并由审计部门负责签署意见。

五、对我市部门预算审查监督工作的评价

从2001年12月,我市对部门预算审查监督工作已经开始。总体上看,是有了一个良好的开端。政府认真组织,部门认真编制,人大认真审查。当然,也存在一些不足。

一是人大代表的参与度不高。在人代会会议期间的分组审查和大会主席团会议上,几乎没有听到人大代表对部门预算发表意见和建议,部门预算的详细材料也很少有代表去查阅。

二是对部门预算审查监督的宣传不够。今年是人代会审查部门预算的第一年,但诸多的新闻单位对此毫无反映,基本没有什么报道。

三是人大财经工委人手少,力量不足。初审工作还是比较粗浅,对部门预算实质性的意见不多。

四是涉及部门预算的许多深层次问题还未解决。从初审中,我们就发现实际编制预算时间太短,预算草案出台迟,给初审带来困难;定额标准不够合理,住房费、通讯费、会议费标准与实际需要相差较大;部分预算外资金游离于部门预算管理之外,没有完全达到综合预算的要求;占部门预算较大比重的项目经费,不确定因素太多,年初无法确定。国家、省补助下达较迟,就是市政府的项目经费也要在人代会后三月中旬才能确定,人代会通过的部门预算约束力就可能打折扣。这些问题,实质上涉及到政府财政资金分配权力的调整,涉及到政府计划财政向公共财政的过渡,涉及到人大对财政预算监督由程序性向实质性转变等等深层次的问题。解决非一日之功。

六、对加强部门预算审查监督的建议

一是人大和政府的领导层要重视部门预算审查监督。

实行部门预算后,人大对预算的监督有了从程序性向实质性转变的质的飞跃,从一定意义上说,是人大对预算审查监督的一场改革。人大常委会领导层要对这场改革高度重视,加强领导,及时指导,组织力量,帮助和支持财经工委开展工作,把部门预算监督放在地方人大重点监督的位置上抓紧抓好。

实行部门预算,是政府财政资金分配权力的一次改革。首先,政府的市长们要统一思想,更新观念,支持改革。其次,财政部门也要转变职能。各部门的预算由人代会审查后,财政部门的职能是批复、拨付和监督执行,实行编制、执行、监督三分离。

经过一段时间的磨合,最终形成的机制是:政府编制预算;人大审查、批准预算;财政部门按预算实施管理;各部门按预算执行;审计部门按预算审计决算;人大按预算监督执行并批准决算。

二是人大财经工委要加强部门预算的审查监督。

人大财经工委是人大审查监督部门预算的主要部门,肩负的责任重大。财经工委的同志要善于学习财经知识,努力钻研预算编制业务,提高审查监督的能力;要深入实际,主动介入预算的实际工作,倾听政府部门的意见和反映;要密切和人大其他工作委员会的关系,充分听取相关工作委员会对审查监督的意见。要积极向领导反映实际困难,尽可能充实专业人员。财经委人手不够,可在本届人大代表中物色恰当的人选,由财经工委聘请,参加初审工作,以解决暂时的困难。最终的办法,还是人大必须配备与审查监督任务相适应的专业队伍。

三是人大代表要提高对部门预算审查监督的参与度。

要改变当前人大代表参与度不高的现状,途径有三:一是改善人大代表结构,提高人大代表的文化水平和专业水平;二是组织代表学习预算知识,利用代表小组活动等机会,进行业务辅导,使代表由“看不懂”,逐步过渡到“看得清”;三是尽量把部门预算编写得透明、通俗、易懂,特别是人代会会议期间,将所有部门预算的资料输入电脑,利用触摸屏,方便代表随时查询,使部门预算真正成为公开、透明、完整的一本帐。

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