【摘要】精品学习网为您整理了国家行政管理论文—浅谈行政管理中监督制约机制的独立性，希望帮助您提供很多想法。
行政管理腐败程度和效率程度的高低取决于该行政体系中制约力程度的大小。当前行政管理中许多腐败行为和低效率现象,归根到底都是由现行监督制约机制乏力导致的。建立独立性的监督制约机制对解决现行监督制约乏力问题有着十分重要的作用,它是形成有效制约力的关键和保障。我们应把独立性监督制约机制建设放在与行政管理内部运行机制建设同等重要的地位,通过加强对这一机制的研究,探索出切实可行的独立性监督制约机制。
一 行政管理运行的特征与监督制约机制建设要探索行政管理中独立性监督机制应有的地位,首先还得从中国行政管理运行的特征出发来理解监督制约机制建设的必要性。
1. 管理者的经济人性质。在经济学中,对经济个体的行为动机与行为逻辑的最基本假设是“经济人”,这是一个最早由亚当·斯密运用的经济学基本范畴。该假设认为任何经济个体都是基于对周围环境的详细计算而后按效用最大化行事的。该假设在经济分析中的应用取得了巨大成功,并且得到了学术界的普遍认可。正因为如此,现代公共选择理论在建立人类行为方面也采用了古典经济学家的这一行为假设,即认为政治领域的参与者与经济活动中的参与者一样都是经济人,都是效用最大化的追求者。虽然,现实中每一个人的行为动机可能有很多原因,获得私利只是其中一个,理想、信仰、情感等因素都会驱使人们进行各种活动,在某一方面他们可能是利己的,而在其他方面却可能利他。但经济人假设反映了人的行为的基本特点,是社会中所有个体行为,无论是经济个体行为还是政治个体行为的基本行为特征。
行政管理中管理者的行为也同样具有“经济人”的性质,追求个人利益的最大化是他们个人决策的首选,因而行政管理人员的各种腐败和损公利己现象也就不足为奇。要将行政管理人员追求私利的动机降低到最低状态,来自于外部的监督制约必不可少。
2. 权力来源的代理性。政府行政管理权力正如现代公司中高管人员的经营管理权力一样,具有明显的委托代理性质。政府行政机关只是作为全体公民委托其行使各种行政管理权力的代理机构而存在,在这一机构中的管理人员作为代理者而存在,他们的权力是全体公民这一委托方授予的。作为代理方的行政管理人员必须正确行使委托方授予的权力,以维护作为委托方的全体公民利益,切实为全体公民服务。这也是政府公务员身份的真正由来。但是,行政管理人员作为政府官僚具有经济人性质,他们在行政管理过程中必然存在着各种逆向选择和道德风险等机会主义行为动机,这种违背委托方利益而谋取自身利益的风险时刻存在,加上委托方和代理方信息的不对称,尤其在代理方处于信息优势的情况下,这种风险发生的概率非常大。根据委托代理理论,降低这种代理方道德风险发生的概率的重要途径之一就是通过建立真正代表公民利益的、强有力的监督制约机制限制代理人的各种逆向选择和道德风险行为。
3. 决策机构及其决策的垄断性。行政管理中,一个重要157的代理权力履行环节就是决策。这一环节对公民权力和利益的维护具有重大影响,其决策的出发点及其正确与否是体现行政管理部门政策导向的一个重要标志,它也是作为代理人的行政管理者是否代表作为委托方全体公民利益的一个识别器。现行我国行政管理中的决策基本上是“一把手负责制”,虽然行政管理中有一个党委会和相应的决策研究室等决策机构,但由于他们都是“一把手”的下属,在升迁、内部利益分割等涉及自身利益方面都受制于“一把手”,在决策中很难提出与“一把手”相左的意见,而且由于经济人的性质,在决策中维护行政部门自身利益成了他们的首选。这种单边决策制度很难让他们为委托人着想,这也是导致现行很多政府行政管理部门以政府部门利益为重,以抓自身部门收入作为政策出发点的原由。从社会福利角度看,这种决策机构及其决策的垄断性必然导致行政管理的低效性,必然伴随政府部门对公民利益侵犯的各种现象,从而导致社会福利的损失。
根据公共选择理论,决策本质上是对由纳税人或委托人所需求的公共资源进行选择的一种活动。如何配置、怎样配置、配置多少的决策要由公民的选票来决定。因而从理论上来说,行政管理部门的决策依据是全体公民的选票。但在现实生活中,由于全民公决制度成本过大,而且可能存在“投票悖论”现象,因而授权决策、由行政官僚系统行使公共资源管理的责任,成为各国政治体制安排的普遍现象。与全民公决制度相比,如果能建立一个真正代表公民利益的具有独立地位的监督制约机制,其成本肯定要低,效率要高,因而可最大限度地降低决策机构及其决策的垄断性、解决代理问题,这样,公民利益就有了最佳代言人。
4. 行政管理资源的公共性和稀缺性。行政管理资源在本质上就是由全体公民愿意消费的公共产品,只不过以政府强制性的税收形式来提供。这种资源的基本特征之一就是其公共性。它是市场经济中解决市场失灵问题所必不可少的资源,是市场经济得以健康发展的基石,体现了全体公民对公共消费的需要。同时由于公共消费的非竞争性和非排他性,公民愿意提供的公共资源的数量又是有限的,与其他资源相比,这种资源的稀缺性更为明显。因此,政府在配置这种公共性稀缺资源时,应把效率放在第一位,要尽可能满足公民的公共需求,使其发挥最大效益。但是,这种资源的公共性与行政管理人员的私利性是一对矛盾的统一体。随着公共资源私有化的加剧,公共性和稀缺性会不断降低。如果这一资源被行政管理人员私人占有,其公共性就不复存在,公民需求就不能得到满足,市场经济的发展会受到严重影响。从本质上来说,行政管理人员将公共性资源私有化是在增加公共资源配置的成本,从而降低公共资源配置的效率。因此,预防作为经济人的行政管理人员将稀缺的公共资源据为己有是提高公共资源配置效率的需要,也是市场经济得以健康发展的本质要求。这就使得建立低成本性的监督制约机制变得十分重要。
行政管理运行的特征决定了监督制约机制建设的必要性。要防止管理人员因其经济人性质而滥用代理权力、损害全体公民利益,必须建立一个有效的监督制衡机制来限制其逆向选择和道德风险等各种机会主义行为; 要使具有垄断性的行政决策机构做出维护全体公民利益的正确决策,同样需要建立一个强有力的监督制约机制来降低这种决策的垄断程度,使其决策沿着正确的道路前进; 要使具有稀缺性的公共资源得到最有效率的充分利用,也同样需要一个低成本性的监督制约机制来限制其将稀缺性的公共性资源据为己有,以避免其对市场经济的健康发展产生影响。
二 独立性监督制约机制的内涵分析1. 什么是独立性监督制约机制。监督制约机制是指在行政管理运行中对行政管理机构及其管理人员( 包括行政主管领导和管理成员) 的行为进行监督和制约的一种行政运行体制,其目的是防止行政管理机构及其管理人员各种损害公民利益的逆向选择和道德风险等机会主义行为。独立性监督制约机制是指具有高能力性和高动力性的、与监督制约对象没有利益及亲缘关系的一种监督制约机制。
从西方国家公司治理的实践可看出,这种独立性监督制约机制包含三方面的理念: 第一,监督制约主体完全独立的理念。如在美国公司治理结构中,做独立董事必须满足一些十分苛刻的条件,他们不得为: ( 1) 公司股东或股东单位的任职人员; ( 2) 公司的内部人员; ( 3) 与公司关系人或公司管理层有利益关系的人员。这种独立性使他们在行使监督检查业务时能秉公办事,根据事务本身的是非曲直下结论。第二,把“制约”理解为监督检查和激励相容相结合的理念。对公司高管人员的监督制约不单只是从监督检查方面去促使他们为公司努力工作,而且还通过设计合理的薪酬激励计划来激励他们实现公司价值的最大化。一般人们都认为监督制约就是单方面的检查督促,但本质上激励也是一种对高管人员实施的制约,只不过是从另一个角度来对高管人员实施的控制。第三,从事监督制约的人员必须具有很高的业务能力( 如担任独立董事的必须是公司业务或财会方面的专家) ,而且自身以社会责任为己任。这种理念可保证监督人员的高能力性。这一监督制约机制最大的特点就是高度的独立性,其次是它的高能力性和高动力性。从西方国家的经验看,这些特点使这一监督制约机制在实施监督制约中能以最低的成本形成最大的制约力量,从而达到监督制约的目的。美国公司治理中对 CEO之所以能形成有效的制约力量,其中一个重要原因就在于形成了独立性的监督制约机制。我们完全可以借鉴其经验用于提高中国政府治理中行政管理的低效率问题。
2. 现行行政管理低效率的根源。现行众多行政管理问题产生的症结在于制约力的不足。这些制约力不足的原因是多方面的。张军林认为导致我国现行监督制约体制制约力不足的主要原因有: 第一,对行政权力缺乏有效的监督,“一府两院”的监督往往处于虚化状态; 第二,监督体制不顺,很难形成协调的核心; 第三,监督手段不硬。因此,这种权力监督和制约的弱化,为权力失范提供了自如的空间。从这些导致现行监督体制乏力的原因中可以看出,无论是监督机构的虚置性,还是监督体制的不顺,还是监督手段的软性,归根到底都是由监督机构缺乏应有的独立性和能力性导致的。独立性和能力性是决定监督制约机制力量的根本性因素。就现行的监督体制来说,由于党委权力过于集中,人大、政府和政协处于党委直接领导之下,缺乏独立性,党委可干预人大、政府和政协的工作,结果常常造成党委职能取代政府职能、人大和政协制约政府的权力不能充分发挥等局面;就监督机构来说,虽然各级政府部门都设有相应的监督机构,但他们都直接处于行政首长的领导之下,在各方面都受上级领导的制约,监督工作只能监督下级,对上级或同级根本就不能或不敢监督,而且由于监督机构多,责任不清,缺乏统一的独立实体,常处于相互扯皮或相互包庇的境地; 这种没有独立性的监督制约体制由于没有自主性,监督制约疲软也就很自然。
监督制约机制要产生很强的制约力,它必须具有高能力和高动力,而形成高能力和高动力的基础和前提是其独立性。建立独立性监督制约机制对解决现行监督制约乏力的局面十分重要,它是形成有效制约力的关键和保障。
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