五、从效率转向公平的公共治理时期:多中心共治

当新公共管理运动方兴未艾时,公共治理理论应运而生,公共治理理论对新公共管理理论进行了一系列的批评,认为公共利益是基于共同价值观基础上的对话,政府要集中精力与公民建立信任和合作关系,要关注公民的声音和利益,应重视公平、公正,以服务理念为基础。1990年至今的公共治理时期的代表人物主要有奥斯特罗姆、帕特南、罗兹等。奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》中明确提出,可以通过自治组织管理公共物品,以解决当前的公共事务问题,但这也不是唯一的途径,解决问题的关键在于管理的效果、效益和公平的兼顾。帕特南在《使民主运转起来》中提到,民主政府的成功取决于其环境接近“公民共同体”理想的程度。公共治理的理论基础是:民主公民权理论;社区与公民社会模式;组织人本主义等。它对公共治理学派在公共行政的核心价值观中公平和效率的地位问题作出了修正,认为新公共管理的“3E”效率观会有意无意的导致政府逃避为公民提供共物品和公共服务的责任,造成公共行政公共性的丧失,公共治理理论把公平摆到了与效率同等重要的位置,强调社会公平和社会公正,将新公共管理理论的“3E”价值观修改为“4E”价值观,即在经济、效率、效能基础上加上了公平[5]。这一时期理论的特点体现在把公平、公正、民主等看作公共治理的重要价值取向,认为私人部门的管理理论和方法并不能应用于公共部门,公共治理导向型的现代化行政管理应是以政府为主体的公共组织,公平、民主地运用公共权力并以科学的方法,依法对社会公共事务进行管理,从而有效地提供公共物品和服务,促进公共利益的最大化。这就说明公共治理理论强调公平,民主协商,多中心共治,在此阶段,钟摆(公共治理时期)开始围绕中间点(效率与公平)摆动,逐渐由注重效率慢慢向注重公平过渡。这就再次印证了西方行政学说发展的钟摆规律。