1. 农村公共产品供给规模。农村公共产品供给规模指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品供给的数量。近几年来,随着公共财政框架的建立,我国各级财政加大了对农村的投入力度,2004年中央财政用于“三农”支出总量达到2626.2亿元。国债资金在总规模减少的情况下,中央农业基本建设投资规模达到550亿元。但总体上看,农村公共产品供给总量仍然严重不足。表现为:(1)农田水利设施年久失修,带病运转。据调查,目前全国病险水库约有3万座,占水库总数的36%,其中大中型水库的病险占有率接近30%,小型水库的病险占有率更高,结果是农业抗灾能力下降,大部分地区还是靠天吃饭。(2)农村生活居住环境不容乐观。统计显示,目前全国一半的行政村没有通自来水,60%以上的农户没有用上卫生厕所,“露天厕、泥水街、压水井、鸡鸭院”是对农民生活居住环境的形象描述。(3)农村公共事业发展滞后。目前城乡社保覆盖率之比高达22∶1,社会保障体系主要限于城市,基本上没有延伸到农村;占全国总人口60%左右的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源,九成左右的农民是无保障的自费医疗群体;农村中学生是城市的4倍,但教育经费只占全部教育经费总额的38%。

农村公共产品供给严重不足,既有制度内的原因,也有制度外的原因。一是长期以来,城乡分割、工业优先、城市倾斜的发展战略一直占据主导地位。我国农业、农村、农民为国家财政做出了巨大贡献,为促进工业化和社会事业发展提供了原始积累和资金保证。但由于国家在公共产品的供给上长期是重城市,轻农村,实行的是城乡差别政策,农村公共产品主要靠农民自筹解决,国家提供少量补助,造成公共产品供给的巨大差距。二是受分税制影响,基层政府承担了大量事权,但却没有稳定的财源,由于财权和事权分离,导致农村公共产品供给主体错位现象严重。如义务教育、民兵训练等是典型的公共产品,理应由中央财政承担,而事实上这些事权却下放到了乡镇。由于基层财力有限,长期入不敷出,无力承担农村公共产品供给的责任。

2. 农村公共产品供给结构。农村公共产品供给结构指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品的数量构成和比例。我国现行社会管理体制是一种自上而下、层层分解指标的行政化体制。农村公共产品的供给,大多由各级政府按照自己的意愿来提供,农民缺少实质性的参与。这种方式直接导致了供给与需求的脱节,供需结构失衡。据调查,近几年来,农村居民消费支出中,增幅较快的是交通、通讯支出、医疗卫生支出、基础教育支出,说明农民对交通道路、医疗卫生、基础教育的公共产品需求增长很快,但在实际供给中,乡村道路和医疗卫生服务等严重不足。统计表明,国家教育经费投向农村的不到1/3,农民人均医疗卫生经费仅为城市居民的1/4。相反,一些地方政府热衷于升级达标,倾心于“政绩工程”、“面子工程”、“样板工程”,不仅造成公共资源浪费,而且直接导致地方债务的增加。

农村公共产品供给结构失衡的原因主要有:(1)农村公共产品供给决策程序一直是“自上而下”,决策机制沿袭的是以行政手段强制性供给机制,农村社区公共产品的供给主要不是农民需求的表达,没有体现农民意愿,而是由上级的指令决定。在这种决策机制下,中央给地方的转移支付和支出结构容易出现错位。(2)由于县乡财政困难,基层政权的财政收入主要用于保运转,无力进行公共产品供给,我国财政农业支出的60%~70%用于人员供养和行政开支,而用于基础建设的支出比重不高。(3)基层政权的目标函数和农民的目标函数并不总是一致。基层政权追求的主要是政绩,农民追求的是农业生产的效益最大化和消费的效用最大化。比如,政府为了政绩工程,可能将更多的财政资金用于大水利,而农民直接受益的是小水利。但是,由于农民组织化程度不高,在农村公共产品供给谈判中处于弱势地位,造成公共产品供给比例不协调。

3. 农村公共产品供给效率。农村公共产品供给效率指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品配置不存在帕累托改进。总体上看,由于农业的弱质性和农村居住的分散性,农村公共产品供给与农民生产和生活息息相关,关系到农业生产发展和农民生活水平的提高,关系到粮食增产、农业增效、农民增收。从水利投资看,“十五”期间,计划的农村饮水解困任务提前一年完成,全国5700多万群众告别饮水困难;对213个大型灌区和23个重点中型灌区进行续建配套节水改造,全国节水灌溉面积达到3.2亿亩,可以说是成绩斐然[2]。但是国家对农村小水利建设、人畜饮水、灌区节水、水土保持、农村水电等农村小型水利建设的财政支农机制尚未建立。部分地区不顾农村的客观条件,热衷于投资一些见效快,易出政绩的短期公共项目,而不愿提供一些见效慢、期限长且具有战略性的纯公共产品。一些贫困落后地区大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等,还冠之为建设新农村、改善农民生活条件的美名,而实际上这些公共设施的利用效率并不高,公共资源没有得到充分有效地利用。

农村公共产品供给效率低下的原因:(1)信息不对称造成了供给效率低下。一方面,农民由于受信息渠道和手段的限制,获取和拥有的信息不充分、不对称;另一方面,政府在没有充分的市场调查情况下,又不能提供真实准确的农产品市场供求信息,因而,常常出现一哄而上和一哄而下的进入和退出现象,造成资源浪费,供给效率低下。(2)逆向选择导致了供给效率低下。在政府有限问责制度下,项目申请人的收益不可能小于零,并可以通过项目寻租,却不需要承担项目风险。假定项目的收益一定,只有那些成功时收益较高的项目才会申请;但是,给定期望收益相同,较高的成功收益意味着较低的成功概率(较大的风险)。这样,高风险项目驱走了低风险项目,农村公共产品供给出现逆向选择,财政支农资金得不到高效率利用。(3)长期博弈下的低水平均衡。政府的公共投资水平很大程度上取决于前一期农村经济发展水平,而农户居住的分散性和低水平的组织化程度,使得农村公共投资对经济增长的贡献率低于平均水平,这势必会在下期降低公共投资在公共财政中所占比例,进一步降低公共投资对农村经济增长的贡献率,农村公共投资将收敛于一个较低的水平,带来供给效率的低下. 三、增加和改善公共产品供给,推进新农村建设的政策思路