二、我国金融机构市场退出的现状和模式

近几年来，在我国出现的金融机构市场退出方面的典型案例有中银信托整顿、中农信公司关闭、申银万国证券公司合并和光大国际信托公司转让等。我国在处理金融机构市场退出问题时主要采取财政性措施，具体可归结为以下几种。

1、救济型

一般包括再资本化和债股置换两种。前者即注资，如1998年3月财政部发行了2700亿特别国债，用于补充国有独资商业银行资本金。这一次30年期的国债是由这四家商业银行购买的，因为当时存款准备金率由13%降到8%，商业银行正好用这笔资金购买国债。后者就是债权转股权，如1996年10月中国光大信托投资公司不能支付到期债务，而其中最大的债权人是一家国有石油公司和两家国有商业银行。于是中央银行就决定把这些债权转为股权，约50亿元人民币，从而避免了这家信托公司的倒闭。实际上，光大信托投资公司在后来3年也没有收益，这种做法使债权人蒙受了损失。而因为这两家商业银行和石油公司都是中央财政独资的，这一损失也是中央财政的损失。又如，末财政部动用现存资本核销中国银行和建设银行的损失类不良资产，继而又动用450亿美元外汇和黄金储备对中、建两行进行注资等。

2、管理型

重组整顿一直是我国金融机构退出的主要路径。一般先由监管机构接管危机金融机构，后通过政府、监管机构和行业协会协调，将危机金融机构进行强制性重组改造，全部或部分并入其他机构，而原有机构法人由此退市，表现为业态合并、部分业态转换和资产剥离新设等。始于1998年的信托业第五次清理整顿到已经基本完成，清理整顿前的239家信托投资公司只有60家左右得以保留并重新登记。1999年国家设立的四家资产管理公司就剥离了国有商业银行1万多亿的不良资 产 。

3、制裁型

一般包括破产和关闭(撤销)。前者指法院强迫被债权人起诉且不能确保到期清偿债务的金融机构破产。后者指金融监管机构运用行政手段宣布对经其批准设立的、具有法人资格的、不可救助的、股东无力注资或救助失败的期货公司依法采取行政强制措施，终止其经营活动，对其债权债务进行清算，最终消灭其主体资格的行为。在实践中，

我国往往采取后者。 迄今为止，我国只有1家金融机构真正通过司法程序进行了破产，那就是1998年的广东省国际信托投资公司由广东省高级人民法院裁定因资不抵债而实行破产。此外，我国还没有一家金融机构是通过依法破产而退出金融市场的。

三、我国金融机构市场退出存在的问题与不足

1、行政特征明显

我国在实践中对问题机构的处理过多地依赖于行政手段，这种做法虽然是维护金融稳定的必要手段，但也存在诸多弊端。第一，过多采用非市场化手段承担损失，长期看对金融业本身的成长不利。表面上问题机构被良性机构所整合，但实际上并没有真正提升相应资产的竞争力，反而令保留机构承担了巨大的压力，配置资源仍是计划性手段，无法达到优化整合的目的。第二，行政力量的主导特征往往使得金融机构退出的市场行为嬗变为“行政性退出”的政府行为，使政府承担了过大的责任。无论是直接再贷款还是债转股，最终都是中央银行承担了损失，因此依靠政府信用解决债务问题容易酿成政府的债务危机，甚至直接引发通货膨胀。第三，政府担保显然不利于形成良性的竞争氛围，更无法防范道德风险。而由于缺乏市场力量的引入和配套，我国金融机构的市场退出成本极高。

2、监管预警吃紧

我国金融监管的成本很高，不包括证监会、保监会和银监会等在内，仅中国人民银行系统就有职工167万人。随着监管力度的加大，监管成本也在加大，但由此取得的社会净收益却不总是递增的。此外，由于我国尚未建立一套完整高效的预警体系，往往使用“即时反应”的危机机制处理模式，使得监管部门背负沉重的压力，尔后的清算补偿等更是耗资费时。如广州国投案，从1998年10月起到6月底方告结束，期间仅清算组聘请的毕马威、君信、渣打等三家中介机构就派出200人工作了三个月之久才初步得出清算结果。如果充分发挥提前预警的作用，必将有利于对症下药，从而降低一系列相应负担。

3、可操作性不强

近年来，随着我国的《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《银行业监督管理法》、《金融机构管理规定》及《金融机构撤销条例》等法律法规的实施和完善，尤其是自6月1日起施行的新修订的《企业破产法》，更是从法律上进一步明确了金融机构可以破产，有助于我国建立规范的金融机构市场退出机制。以《破产法》为例，其规定国务院可以制定有关金融机构破产的实施办法，金融监管机构可以担当破产申请人，提请法院启动破产程序。这是我国立法工作的一大进步，但针对具体实施细节仍缺乏全面系统的规定，如条款所述“经营管理不善”、“严重危害金融秩序”等，对于达到什么程度没有规定，所要采取的措施也没有明确。而且，我国目前金融机构虽然以银行为主，但证券公司、保险公司和其他机构毕竟不能与银行混同。因此，金融业不同于一般企业，金融业内各业态也不应似《破产法》里采用“一体化”对待的标准，而是应当在协调以上各法律法规的基础上，早日拟定金融机构市场退出管理办法及实施细则等，由专门机关依据具体标准采取对应的政策和措施，提高市场退出的可操作性。

4、破产保障欠缺

我国的金融机构普遍产权不清，机构破产后由谁最终承担改革成本、兑付储蓄存款的资金，一直是困扰我们的问题。目前的基本原则是谁组建、谁管理就由谁负责，这种做法可能产生两个不良后果。第一，这实际上是中国人民银行在向流通中投放基础货币，而此时流通可能不需要货币的增加，如果由此引起通货膨胀加剧，那么这一救助成本就太大了。第二，地方政府虽然做了还款承诺，但能否兑现可能有两种结果，对发达地区来说，也许还可以还上;但对于落后地区的财政来说，也许根本没有偿还的可能，这容易引起地方政府的道德风险，最终滥用地方政府的担保权。