【编者按】国务院法制办公布的《校车安全条例(征求意见稿)》，提出应把偏远农村作为发展校车的重点区域，这是非常及时、特别正确的，完全符合我国目前实际情况。本文对如何建设农村中小学校车系统，提几点看法和设想。
一、农村学校布局调整决定校车运营势在必行
在农村义务教育实施“以县为主”管理体制以来，由于县级教育部门管理范围太大，学校网点过多，只能采取学校布局调整来解决问题，而学校布局调整直接造成了农村学生上学远问题。有调查数据显示，从2005年7月至2008年10月，中西部地区学生上学路程平均接近5公里，最远的达到24公里，学生平均上学路程约用1小时。从时间角度考虑，这样远的平均上学距离，显然需要运行校车了。
实际上，随着农村中小学生上学距离变远，从上世纪90年代开始，校车在我国就已经初露端倪。经过10多年的发展，很多地方初步构建了自己的校车运营体系。例如，北京市6个区教委与市教委校办产业管理中心下属学生用品服务中心联合出资，共同成立阳光彩虹教育服务有限责任公司，2005年为3所学校提供113部校车，运营路线81条，校车司机及乘务教师171人，服务学生1,516人，平均车程20公里/天·人。2008年6月上海市共有476所学校使用校车1,726辆，其中269所学校自有校车547辆，207所学校租用校车1,179辆。
但令人遗憾的是，按照我国《机动车运行安全技术条件》(2007)《专用小学生校车安全技术条件》(2010)和《校车标识》(2010)的有关规定，从严格的法律意义上来讲，上述校车大部分都属于违法车辆。因而，目前这几家校车运营公司已经基本停止服务。
二、农村校车事故频发的根本原因是责任主体缺失
分析近年各地校车事故频发的原因，最根本的一点，是责任主体缺失，导致校车市场放任自流。概括地说，事故原因主要有以下几点。
(一)监管立法薄弱，导致校车运营放任自流。国内外的实践表明，完善的专业校车市场构成了校车交通安全的最可靠保障。从我国校车市场发展的已有教训看，自发形成、缺少管制的校车市场，往往会因经济利益的驱动而无法为校车交通安全提供保障。为了实现校车市场的良性发展和规范运行，国家需要对自发的校车市场进行必要的干预。近年来，一些地方政府虽然颁布了若干条例，但是由于校车系统自身的复杂性，并不能从学生安全保障体系和校车安全运营管理层面解决实际问题。导致只有标准，几乎没有现实。
(二)校车责任主体不明，运营混乱。长时间以来，校车究竟隶属于哪一个部门，在公安、教育、交通等部门之间并无明确的职权分工，缺乏责任主体，以致校车管理长期停留在自生自灭、自我管理的阶段。这就造成管理结构松散、沟通环节繁多、管理效率不高、责任主体不明等一系列问题，难以发挥综合治理的作用，不仅给脱管漏管的非法校车和无证驾驶的司机提供了上路的可能，而且滋生了校车超速超载现象的蔓延，进一步引发校车事故。
(三)车体不达标导致校车事故频发。目前学校校车大致分为4种形式：学校自备车、学校租用客运公司的车、家长自行组合的车、私人或社会车辆和校办企业联合社会企业一起运营的车。绝大多数公立学校的校车主要是后3种方式，而大多数农民子弟的学校则采用社会运营的车辆。但无论是私立还是公立学校，基本是利用普通的客车承载儿童，甚至在一些农村地区，农用三轮车、拖拉机和报废车辆等成为营运学生上下学的主要交通工具，符合2010年《校车条件》规定标准的校车寥寥无几，因车体不达标而引发的校车事故便比比皆是。
(四)超载与司机素质低加剧校车事故。目前正在运营的校车，不仅质量不达标，数量也严重不足，尤其是广大农村地区，由于学校附近途经的客车比较少，超载现象极其普遍。以陕西省铜川市红土镇为例，全镇只有一所中学，学生们大都在学校寄宿，周末回家一般都是搭载校门口的客运小面包车。而途经的客车很少，孩子们只能硬挤着回家，一辆只能乘坐7人的昌河面包竟然拉17名学生。“34座的校车挤118个孩子”“19个座位的客车搭载76名小学生和学前儿童”等等的报道随处可见。又因为大部分校车是私人车辆，司机为了减少运营成本，争取利益最大化，在运营中往往不顾孩子的安全，违章驾驶。这就不可避免要加剧校车事故。
三、农村中小学校车系统建设的路径探索
我国校车起步晚，在发展过程中存在车体状况差、超载现象严重、管理混乱、责权不明、司机和服务人员素质低下、立法空白等问题。针对这些问题，建设安全的校车运行系统，需要考虑从以下几个方面采取切实可行的措施。
(一)制定校车法规，为校车系统建设提供法律保障。根据温家宝总理在第五次全国妇女儿童工作会议上“我要求法制办在一个月内制定出《校车安全条例》”的指示，国务院法制办公室公布了《校车安全条例(草案)》征求意见稿，这反映了我国政府对民生问题的重视。这次制定的《校车安全条例(草案)》填补了我国历史上的在校车立法方面的空白，是个良好开端。我认为，下一步我国需要在完善《校车安全条例》的同时，制定校车法规，对校车成本分担、校车服务标准等基本问题作出明确的法律规定，形成一套完备的校车法律体系。
(二)明确责任主体，做到层层落实。《校车安全条例(草案)》征求意见稿规定，校车安全的责任主体是县级以上地方政府，澄清了过去责任主体不明的问题。但在第七章“法律责任”部分，最好以人群为线索来表述责任。例如，按照校车生产者、校车运营者、校车执法者、校车司机、校长、教师、家长、学生以及领导者、监督部门等不同人群，规定行为规范，同时明确违规给予什么处罚，这样才有针对性，容易操作和落实。
(三)政府和市场相结合，保障校车系统安全运营。我国校车系统的实施，仅仅依靠政府或单纯发挥市场机制，都是不现实的，必须采取政府和市场相结合的模式，即政府为主导下多主体参与的校车运营模式。温总理表示中央和地方将帮助校车运营。在中央财政和地方财政的扶持下，运营者和学生家长合理分担校车成本，对农村学校学生给予倾斜，甚至给予困难学生提供免费条件，将会促使校车系统健康发展。
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