6.城市管理是社会管理的一个重要组成部分。在中国加速城镇化建设的过程中，城市管理综合行政执法应运而生。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”，为深化行政执法体制改革提供了指引。

目前，我国城管综合行政执法直接的法律依据是《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条第2款的规定，但这两个条款只是授权性条款，城管综合行政执法的依据仍然是各单行法律法规，规定分散、条目众多，直接影响城管机关的职能定位;另外一个依据是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则可以设立必要的工作部门，但这个条款仅仅从法理角度明确了综合行政执法机关的主体地位，而实践中直接赋予综合行政执法机关执法主体资格的是一些行政规范性文件。

各城市的城管综合行政执法机关的机构设置是以属地管理为主，概括起来，主要有以下三种模式：一是市、区双重领导，二是区、街双重领导，三是垂直领导。大部分城市是前两种模式。这种机构体系的设置带来了诸多的弊病：各区县分割管理执法，导致城市的城管综合执法工作缺乏统一的科学规划和强有力的统一领导，各区县的城管执法工作发展也参差不齐。城管执法组织的人财物的相关权力都由区县政府掌握，而基层政府在人事管理上缺乏专业的执法人员配备，在财政上缺乏足够的支持，在业务领导上也缺乏专业执法素养，导致城管执法组织的执法能力有限，执法队伍缺乏足够的专业性。城管执法组织的执法独立性难以保障，角色定位在现实中发生扭曲。如有些城管组织则担任着许多与其执法职能毫不相干的工作，来自区县政府和街道办事处的各种任务，使城管执法组织疲于奔命。

在某些地方，对于如何划分城管综合执法机关与职能部门的职责，并未经过严格论证，带有较大的随意性，有的部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项，当作包袱甩给城管综合执法机关，如有的地方将黑网吧治理、清理无照经营、计划生育等事项都划转给城管综合执法机构。城管综合执法范围涵盖14类城市管理领域，有的城市涉及几百项具体事由， 而且随着时间的推移，城管的职能不断增加。管理的内容庞杂，导致城管执法人员常常感到力不从心。实行综合执法要求将有关部门的监督处罚职能剥离出来交给综合执法机构，但有的部门则有意无意地混淆管理和执法的性质，将管理职能卸载转移到执法层，以执法解决管理问题，造成管理弱化，既增加了工作层次和过程，也肢解了管理职能，降低了效率。

虽然城管综合执法范围的界定较为清楚，但是在许多领域，仍与其他行政机关存在着职能交叉、范围不清的现象，要么重复执法、多头执法，要么存在执法空白。有些管理领域虽然采取了综合执法，但相关部门的执法职能和队伍仍然存在，有的部门将行政执法权划转给综合执法机构，但却未将有关执法力量和技术支持(技术人员、机构、设备等)转移，仍在从事某些执法工作，形成新的职责交叉和多头执法。如环境保护方面中的商业噪音、生活噪音、施工噪音等噪音污染案件的查处集中到城管，但环保部门仍然保留有执法队伍和其他处罚职能，有些环保违法行为的管辖权归属难以界定。城管综合执法机关行使的是从有关部门分离出来的执行性职能，其中有些执法事项是无法单独处理的，需要得到相关部门的支持配合，如违法建设案件的查处通常都需要规划部门、公安部门等的配合。在日常行政执法中，综合执法部门通常会请求有关政府部门的配合，但这种请求往往被有关部门推诿或拒绝，而综合执法机构的层级地位较低，无力协调相关部门的行动，影响了执法效能。

7.2014年10月24日，李克强总理主持召开国务院党组会议，学习贯彻党的十八届四中全会精神，研究部署推进依法行政建设法治政府工作。会议指出，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、五大原则、主要任务，对建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，具有重要而深远的意义。当前和今后一个时期，各级政府要把深入学习贯彻全会精神作为一项重要任务，按照全会关于依法治国的总体部署，落实依法治国首先是依宪治国、依法执政首先是依宪执政的要求，依法全面履行政府职能，深入推进依法行政，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

会议强调，要按照十八届四中全会的决策部署和习近平总书记重要讲话精神，重点抓好以下工作：一是依法推进政府职能转变。继续大力推进简政放权、放管结合，加快建立权力清单、责任清单和负面清单，让政府法无授权不可为、法定职责必须为，提高行政效能和服务水平。二是加强和改进政府立法，健全政府依法决策机制，主动适应改革和经济社会发展的需要，坚持立改废释并举，推动重点领域立法，做到重大改革于法有据、决策和立法紧密衔接。三是深化行政执法体制改革，梳理各部门执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题。全面推进政务公开，实现决策、执行、结果公开透明，增强政府公信力。