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1.2014年7月30日，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(简称《意见》)，启动中国新型户籍制度的整体构建。改革措施触及利益分配、社会公平等诸多问题。多位专家在接受媒体采访时对《意见》进行了解读。

《意见》中的最大亮点，莫过于建立城乡统一的户口登记制度。“这意味着将不再区分农村娃与城市娃，标志着城里人和农村人身份上的统一，打破了几十年来城乡分割的户籍壁垒，是社会发展的一大进步。”公安部副部长黄明表示，户口登记制度统一后，将不再以农业户口与非农业户口为依据区分农村人与城里人，改为根据居住地的不同来区分城镇人口和农村人口，根据从事的职业区分农业人口与非农业人口。

中国人民大学社会与人口学院副院长段成荣认为，取消户口城乡分割，实行统一的户口登记.这对于我们消除城乡歧视、城乡二元分割起到一个制度上的釜底抽薪的奠定性作用。它从根上会影响人们对生活的长远安排和预期，从而从根本上改变人们的生活方式，包括消费行为。此外.段成荣指出，今后城市和农村之间的内部能够整个盘活起来，实际上空间、社会中都需要有这样一种流动来带动整个社会的活力，通过这种活力的增加，给大家创造更多的机会，给大家提升积极向上的进取精神。

《意见》指出：以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。黄明说，建立居住证制度，是一个过渡性的制度安排，主要是为了建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决那些已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际困难。

“这是个‘分层级享受不同公共服务’的设计，为农村转移劳动力在城市的生活提供上升的空间。农村转移劳动力在不同的年龄段有对公共服务不同的需求，随着他们持有居住证时间的加长.居住证能享受的公共服务也在增加。”中国人民大学公共管理学院教授叶裕民说。

《意见》指出：将建设和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库。段成荣指出，这一整套制度建立起来，至少有两个突出的好处：

一是作为政府，掌握管理对象和服务对象的信息，可以使他在时间、空间、对象、数量、结构、质量方面都能够更有效、更有针对性地实施管理和服务。

二是从个人的角度来讲，其实这一整套的制度，去登记也好，在信息库里面把信息录入进去。这是非常好的。他强调：“人口信息管理这一整套，就能够把我们说的怎么样保障大家进城享受到的那些东西落到实处，否则就是一个空的。”

1亿左右口落户城镇是此次改革的一个重要目标。“目的在于推进以人为核心的城镇化， 让符合条件的农业转移人口真正实现‘市民梦’，融人城市社会，提升人民群众生活水平和质量。”黄明说。

国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家认为，这项改革的根本好处是劳动力可以较少受户籍限制，更加自由流动。如流动人口可以实现较为充分的就业，其结果将是推动他们更加大量地创造社会财富。预计新政落实后，对经济平稳增长极为有利，至少能再帮助我国经济的增长延续20年以上。

北上广等特大城市一直是“一户难求”，如何才能落户是公众关注的焦点。此次《意见》明确提出特大城市建立完善积分落户制度。北京大学人口研究所教授陆杰华表示，虽然北京已经明确要推行积分落户制度，但并不代表落户北京将会变得容易。《意见》中在谈到积分落户制度时。还有综合承载能力和经济社会发展需要这一限定，而目前包括北京在内的特大城市可承载空间已经非常有限了，严格控制人口规模将会是积分落户政策的重要导向。

虽然落户北上广不一定更容易，但是段成荣指出：“通过放开，给大家提供一种机会和条件，具备什么样的资格和符合什么样的条件就可以进城落户，这样就使得我们在进城发展机会上增加了更多的通道、更多的机会。从整个社会角度来讲，把中国社会流动人口不畅通的管道拓宽，从单行道把它拓成双向两车道、双向四车道，甚至双向八车道，慢慢地扩大。”

“此次户籍改革不仅是户籍制度本身的改革，还是有关教育、医药、养老等多方面配套的改革。”黄明认为这是此次改革的一个鲜明特点。

段成荣说.这次文件里特别强调了农业、农民转型以后，进城后的基本公共服务，包括就业、子女教育、社会保障、养老、住房保障等，这使得农民在进城之后，在城里有基本的生存和发展的条件。甚至按照大家说的能够有尊严、逐渐比较体面地在城市里面生存下去，能够发展起来。这可以提供一个很好的基础。

2.在2014年6月6日召开的中央全面深化改革领导小组第三次会议上，习近平总书记强调：推进人的城镇化重要的环节在户籍制度，加快户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。户籍制度改革是一项复杂的系统工程，既要统筹考虑，又要因地制宜、区别对待。

新中国成立初，为了维护社会公共秩序，户籍制度逐渐建立。当时的功能主要就是进行人口信息登记，了解人口情况，进行身份证明，维护社会治安。后来，随着计划经济体制的发展，户籍开始逐渐成为社会资源分配的重要基础。为了保证社会利益分配格局的稳定，户籍管理开始逐渐地朝着加强控制人口迁移的方向发展。然而，随着社会主义市场经济的发展，严格管控的人口迁移制度或户籍制度，已成为横亘在我国城镇化和市民化道路上一道坚硬的“制度壁垒”。

统计显示我国城镇化率已超过50%，然而，完全享受市民待遇人口的实际城镇化率仅为40%左右，还有2亿多农民处在“人在城市，报在农村”的“半城市化”状态。“融不进的城市，离不开的乡土”成为了许多进城农民的心理写照。

在大城市就业的外来务工人员，辛勤劳作的每一滴汗水都记录着他们为城市发展所做的贡献，但他们的子女却不能享受与城市孩子同样的受教育机会，他们在养老、医保等社会福利方面享受到的也是与城市户籍人口不同等的待遇。

是什么造成了城镇居民与外来务工人员生活在一个城市，却享受着不同的城市礼遇?复旦大学人口研究所所长、城市与区域发展研究中心主任王桂新认为，以户籍制度为基础的二元社会体制是导致福利差异的根本原因。“长期以来，这一体制把国民划分为农村口和城市人口两大集团，赋予二者不平等的权益，并对二者的权益制度化、固定化。改革开放以来.这种状况虽有所改善，但城乡两大人口集团之间长期形成的现实不平等仍严重存在。”王桂新说。在他看来，没有城市户籍的城市常住人口只是实现了从农村到城市的集中化、由农民转变为农民工。

但远未实现由农民工转变为城市居民的市民化过程，“在这一意义上，我国快速发展的城市化。还只是一种不彻底的‘半城市化’，或者说还不是一种完全意义上的正常的、有质量的城市化”。

户口价值化和等级化之所以会形成，其中一个核心原因就是户口附着了太多的社会利益。

未来户籍制度改革的核心就是要将附着在户口上的各种社会福利进行分解，并以教育为核心使其逐步与户口“脱钩”，为户口“减负”，促进基本公共服务均等化，形成统一的、覆盖城乡的基本公共服务体系，从而逐步淡化户口价值，消解户口等级。这不仅有助于推进我国户籍制度改革从“注重形式”向“更关注内容”的方向发展，也有助于推进我国城镇化发展从“注重数量’，向“更关注质量”的方向转型。当户口中附着的社会福利越来越少时，户口价值意识就日益淡化.户V1的等级差异就会日渐缩小，那么市民化的阻力就会越来越小。

户籍制度改革应当是一个渐进的过程，未来可以根据城市规模和发展的不同情况。分类指导，有计划、有步骤地推进。首先，大城市可以适当放松户籍控制。在现有的条件下。全面放开大城市特别是一线城市的户籍政策是不太现实的，也有很大难度。但是，这些城市可以适度降低户籍门槛和准入条件，让一部分高学历、高技术人才有机会落户，特别是给青年大学生更多准入机会，以优化人口结构。其次，加快放开中等城市的户籍限制，努力促进农民工在中等城市进行市民化，这是我国未来户籍制度改革的重点。目前，中等城市因城市规模和发展的需要。在吸纳农民工市民化方面还有很大的空间。这些城市可以进一步放开户籍限制，降低户籍门槛.鼓励和吸纳更多的农民工落户，实现市民化。最后，全面放开小城镇的户籍限制。进一步降低和消除户籍准入门槛和条件，让更多的农民工有机会就地或就近实现市民化。

3.从目前失地农民市民化的状况来看，失地农民在工业化和城市化的推动下。被动地融入城市，在实现了户籍身份甚至职业的转变后，并没有自动带来市民化身份的转变。他们在向市民角色的转化过程中面临许多困难。

城市户口和市民身份对失地农民失去了以往的吸引力。长期以来，二元的户籍制度是与社保、教育、医疗和就业等一系列制度结合在一起的。城市户口和市民身份之所以重要，是因为附着在以户口为核心的身份上的众多权益，户籍的改变也就意味着个人享有的权益的变化。但现在仅仅是给予失地农民一个城市户口，而不能保障上述相关利益的实现，那些市民身份也就对失地农民失去了吸引力。

失地农民市民化的被动性使失地农民缺乏身份转化的积极性。据调查，农民失地的主要原因是由于城市扩建，交通、水利等公益事业的不断发展，工业园区和经济开发区建设.各类企业建设，挖鱼塘、开湖景、种植经济林木等占用了大荤的耕地。因此，失地农民绝大多数是因城市化进程的加快而被动地加入了市民化的行列，缺乏身份转化的内在动力。

目前湖南省征地补偿方式主要是货币补偿，平均每户补偿76271.4元，这个补偿标准远低于土地使用权转让以后的土地增值。被调查农民普遍反映，补偿标准低于目前的市场价位.低于一个城镇居民正常的城市生活开支和保障。在目前的物价水平下，户均补偿费仅可以维持农民家庭一般日常生活开支34年。

失地农民的就业，以自谋职业为主。调研发现，有近半数的农转非劳动力找不到适合自己的工作。被征地农转非人员综合素质和就业技能整体上较差，面对就业竞争越来越激烈的严峻形势，就业的难度较大，尤其是被征地农转非的“4050”人员实现就业更困难。与城市居民相比.失地农民的社会保障是低水平的。目前，在社会保障方面存在的主要问题：一是早期被征地农

转非人员因政策空白，暂时不能参加征地农转非人员基本养老保险;二是失地农民基本养老保

险补贴资金还没有完全及时到位，养老金储备制度和预警制度尚未完全建立;三是失地农民的基本养老保险和医疗保险工作覆盖面还需进一步扩大。

对失地农民的培训体系不够健全。虽然政府出台多项政策，支持失地农民就业、技能培训。但在实践中存在诸多困难：多部门主管，管理权限分散，难以形成合力;缺少针对性培训。培训主观性大;市民工作培训缺乏必要的场地，而且政府资金支持不足。当前政府管理事务千头万绪，是否还有精力应对进城农民的培养工作，是一个值得深思的问题。有学者建议可以适当购买社会组织的教育服务，帮助农民迅速提升工作技能。

另外，值得注意的是一些年长的人在安置的楼房里吸烟、打牌消磨时光，有人说这是小农思想，不思进取。但要反思的是，在快速的城镇化过程中，政府为他们能够“长”在城市而不是“长”在他们熟悉的土地上提供了必要的公共设施，或者安排了符合他们技能特征的工作了吗?

失地农民对城市社会缺乏认同感和归属感。社会交往范围限于狭小的同质性的农民群体之内，形成一种孤立化的、相互隔绝的、封闭性的群体存在，与城市居民的交往更多的只限于表层的业缘关系，缺少生活中的情感性互动，阻碍着其对城市的认同与归属，使农民与市民之间缺少了互动与对话，客观上形成了社会隔离状况：如果没有一个顺畅的交流平台，农民难免与城市主流、社会主流文化相疏离，成为客观上的城市边缘人。

在城市化的快速推进下，失地农民虽然居住到了城市，但他们仍然保留有很强的农村生活习惯，失地农民对市民身份缺乏认同感。身份认同是社会认同的一个方面，它着重强调内在性认同，是人们对自身的地位、意义和利益的肯定以及人们对此所产生的相应的身份归属。作为身份认同的主体，失地农民如何看待自己的社会身份?调研中，只有24.2%的人认为自己已成为城市人，28.8%的人认为自己还是农民，而更多的人对自己的身份持模糊态度。认为自己既不是城市市民也不是农民。虽然他们具有了城市居民的身份，也渴望融入城市生活。但还没有彻底完成认同系统的转换，他们的认同系统还停留在原来的地方，这表明失地农民对自己市民身份

意识还比较淡薄，对城市居民群体的认同度不高。同时，长期以来城市媒体对农民的负面报道所造成的农民形象污名化，也严重地影响着农民社会关系网络的扩大和社会资本的积累。