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“十一五”期间是我国公路快速发展、加大投资力度的时期。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中,要求公路总里程达到230万公里,五年新增38万公里;高速公路达到6.5万公里,新增2.4万公里。完成这一任务,需要数万亿元的巨额投资。
改革开放以来,正是公路投融资体制改革适应了社会主义市场经济规律,才推动了我国公路建设的快速发展。完成“十一五”公路发展的艰巨任务,仍然需要继续推动公路投融资体制改革,筹集更多的建设资金。因此,认真思考、总结、完善公路投融资体制,对公路建设全面贯彻落实科学发展观、实现更快更好发展具有十分重要的意义。
一、我国公路建设投融资体制改革回顾
建国初期,公路建设由中央和地方分工负责,中央政府负责国家干线公路的规划与修建,地方政府负责本区域公路的规划和修建。1958年,中央政府决定,除国防公路仍由中央政府专款投资建设外,将其他公路的建设与管理权全部下放到地方,中央政府基本建设中从此不再列公路建设项目,而改由地方政府计划安排。
在计划经济体制之下,公路建设投资主体单一,政府是惟一的投资主体,而且中央政府把繁重的公路建设投资任务交给地方,地方政府由于财力有限,难以拿出充足的资金发展公路。公路建设长期落后于经济发展,成为制约国民经济发展的瓶颈。运货难、乘车难,运力与运输要求的矛盾越来越突出。
改革开放后,随着国民经济发展的迫切需要,各级政府把解决公路瓶颈制约问题放在突出位置,开始了公路投融资体制改革。1984年,国务院作出允许贷款或集资修路收取车辆通行费(即“贷款修路,收费还贷”)的决定。1997年颁布的《公路法》,以法律形式对政府收费还贷公路、国内外经济组织投资收费公路及公路收费权转让作出了明确规定。
这些改革措施,极大地调动了各级政府加快公路建设的积极性,各地在实践中创造出了很多行之有效的公路投融资方式,归纳起来大致有如下几种:
1.以各级交通主管部门做项目业主,贷款修路、收费还贷。2.由各级政府集资修建收费路。3.利用国外政府和银行贷款修路。4.鼓励国内外各类经济组织投资修建高等级公路,包括股份制、BOT方式等。5.出售现有收费公路的全部或部分经营权,再投入新路建设,滚动发展。6.选择经济效益前景好的高等级公路,明晰产权,成立股份有限公司,向社会发行股票,在金融市场融资。
公路投融资体制改革,有力地推动了公路建设的快速发展。正是在这种新体制下,我国高速公路从无到有,迅速达到4.1万公里,位居世界第二,发展速度令世界惊叹。据交通部统计资料,“十五”期间我国累计完成交通固定资产投资2.23万亿元,超过建国后前51年完成投资的总和。道路客运量和货运量分别占到综合运输方式的92%和72%,为国民经济实现快速发展提供了强有力的支撑。
我国公路建设的实践证明,改革开放以来公路投融资体制改革符合公路建设发展经济规律,符合我国国情,改革的经验值得充分肯定。