与其他地区相比，东北地区银行体系的不良资产问题更为严重。据统计，东北三省分行2001年底不良贷款比例高于全国平均水平12个百分点;到2002年，吉林、辽宁、黑龙江三省城市商业银行不良贷款比例分别高出全国平均水平49、17和5个百分点，其中吉林省城市商业银行不良贷款比例高达66%，为全国最高;城市信用社和农村信用社亏损较为严重，城市商业银行净亏损家数上升。到2002年东北三省城市商业银行共15家，其中有8家出现亏损。东北地区银行体系的不良资产，有相当比率是因为国有企业长期积累下来的历史包袱、社会保障体系的资金缺口、资源型城市发展持续产业的资金缺口和环境保护的资金缺口等“历史包袱”在银行体系的表现。因此，在国家对国有银行进行不同形式的注资时，应当考虑不同地区的历史包袱状况，对历史包袱严重的东北地区，应当给予适当的倾斜。同时，也应当积极考虑吸引私人部门、吸引社会资本来进行注资，如试点将东北地区的部分国有银行的分支机构分拆并吸引新资本的进入，将国有银行和城市金融机构的网点撤并和民营银行的渐进结合，也可以考虑吸引外资金融机构的合资进入等等。在政府注资方面，除了通过中央政府、国有银行的总行等注资外，也应当考虑地方政府的责任和权利，例如，在处置金融体系的历史包袱上，可以给予地方政府更大的处置国有资产的必要权力，与财政部、国有商业银行和国有资产管理公司协调与合作，通过增加核拨“核呆指标”、破产、拍卖变现、债权交易、发行专项债券等多种形式，多渠道解决不良资产的历史包袱。

要真正解决银行体系的不良资产包袱问题，除了要关注银行体系的不良资产历史包袱外，同样应当关注社会保障体系等其他领域的历史包袱和资金缺口;否则，解决了目前的银行体系的不良资产的包袱，历史形成的其他领域的资金缺口又可能在银行领域形成新的不良资产的包袱。例如，当前应当关注并给予支持的历史包袱主要有：社会保障体系的资金缺口、企业办社会的历史包袱、资源枯竭型地区企业的退出成本、大中型国有企业的政策性破产成本等，都应当得到政府的资金支持，具体方式上可以是由中央财政和地方财政共同出资建立专项资金，也可以由中央政府在统一的国债规模内专门划分出一个规模，发行专项的振兴东北国债，专门用于消化这些历史的成本。

二、振兴东北的金融战略应强调投融资体制的深化改革

提起振兴东北，争取新的项目往往成为一些机构努力的目标。这有其现实的合理性，因为作为增量的新项目对于促进老工业基地的存量调整是有积极的促进作用的。但是，值得强调的是，如果没有一个良好的、市场化的投融资体制，起初辛辛苦苦争取来的新项目，往往不仅不能推动存量的改组，反而成为新的包袱。

实际上，在几乎所有的经济体制改革中，投融资体制改革的影响最为广泛，但是当前投融资体制改革在整个经济体制改革中的进展也相应最为滞后。投融资体制改革的核心，是建立对政府投融资行为的市场化约束激励机制，建立权责清晰的出资人制度。这实际上与政府职能的转变、国有企业的改革、国有资产管理体制的改革以及金融体制的改革等密切相连。当前，在整个投融资的决策流程中，是行政机关，而不是企业在进行投资决策而并不承担相应的风险和责任。这样，就必然使得国有资本投资的主体不明确，表现为没有一个主体能够对投资项目的筹资、建设、经营、偿债和取得资本回报负责。在行政审批体制下，这种无人负责又必然导致更为严格、更多部分的审批过程和环节，自然使得投资决策中往往是非经济目标占据主导地位，繁杂的审批程序，巨大的寻租机会，同时还伴随着行政领导直接决策的“首长工程”、“样板工程”。这种缺乏责任约束的投资决策直接侵蚀了企业的投资决策自主权，威胁到社会资金的使用效率和金融机构的资金安全。

当前，以振兴东北为背景，可以考虑在东北率先进行投融资体制改革的试点。从方向上，政府部门必须逐步放松对项目审批的控制，同时项目审批权的下放也必须以企业的出资人到位为前提。在投融资体制改革的具体操作上，要大幅度简化、下放和取消现行的投资审批，将投融资决策的权力归还给企业，防止长期以来在行政审批中形成的决策随意、效率低下和无人负责的弊端，近期应当放松中央政府掌握的内外资项目审批的投资额度限制，如投资总额2亿美元以下的外资项目可以由省政府自行审批，以吸引一批大型外商投资项目的进入，政府在退出竞争性领域的同时，其公共投资要实行严格的招投标制度，在基础设施和公益事业领域的投资，也应当在适宜于市场化经营的领域尝试市场化的投融资方式，鼓励各级政府通过贴息的方式支持公益性项目建设。要推进投资主体的多元化和融资方式的多样化，进一步放开竞争性领域和一些基础设施项目对社会投资的准入限制，除极个别的特殊领域之外，都要向国内外投资者开放;要放松对于利率等金融杠杆的管制，放松民间资本进入金融行业限制;要把为中小企业培育一个良好的融资环境作为投融资改革的重要内容。简而言之，整个投融资体制改革的关键，并不是缺资金的问题，而是由谁来投资、如何投资的问题。而衡量投融资体制改革的进展，关键的因素在于考察政府的投融资行为究竟是采用计划经济体制下以缺乏约束的行政审批为主的项目管制，还是采用市场经济条件下有清晰的权责约束、以间接的金融市场调控为主的金融市场调控。在一个完善的市场经济体制下，政府在投融资方面的主导性职能，并不是自己直接参与投资和审批了多少项目，而是政府是否能够为经济体系中的投融资双方提供良好的、高效率的融资环境。