三、我国政府预算制度的改革与公共财政框架的构建

我国政府的收支不仅有预算内、外之分，而且还有制度内、外之分。近些年来，我国的预算外收入的规模一直保持在预算内收入的50％以上，而制度外收入规模大体上也与预算外收入相当，这种收入格局必然导致于之相适应的支出格局。这一状况意味着我国有一半以上的政府收支游离于政府预算控制之外。我国政府收支管理的现状反映了我国的财政还不是真正的“公共财政”，我国的政府预算制度离现代意义上的政府预算制度还有很大一段距离。没有统一的政府预算，就没有真正的公共财政。将预算外和制度外收支都纳入预算统一进行管理是符合政府预算制度统一性的基本要求的一项举措，可以说这是我国构建“公共财政”框架的基本前提。综合预算改革就是通过将制度外、预算外收支逐步归并到政府预算中去，以实现我国政府预算“统一性”的一项措施，它不仅仅是一个简单的管理问题，其根本要害在于规范政府部门的行为。我们应充分认识到综合预算改革的必要性和紧迫性，突破政府部门本位利益的障碍，将其彻底深入下去。

我国的预算年度采用的是历年制，而我国人民代表大会却在每年的3月前后召开，这两者之间的间隔使得我国的财政在这一时期是在无预算的状况下运行的；而且政府预算经人民代表大会通过后，实际下达到各预算单位往往都是半年以后。可见，每一个预算年度里，我国的财政都有相当长一段时期是在无预算的状况下运行的。成熟的市场经济条件下，公共财政应时时刻刻都处于政府预算的约束下，没有预算是不能进行相应的财政收支活动的。美国联邦政府就曾有多次因为国  

会没有批准联邦预算而部分关门，尽管这种情况的发生在很大程度上源于资产阶级内部的矛盾与争权夺利，但其中所体现出的政府预算对政府活动的决定与约束以及对政府对预算的遵守与尊重，却是值得我们学习和借鉴的。对我国财政运行的无预算约束的问题必须及早解决，因为它关系到是否能够建立真正的“公共财政”。对于预算年度与人代会会期不一致的问题，我们可以通过修改预算年度的起止时间或设立临时预算来解决(变动人代会的会期似乎不太可能)；而因预算下达晚所导致的财政运行中实际无预算的问题，则可通过改革预算编制与管理的程序来克服，当前的部门预算改革实际上已经开始着手解决这一问题。这些措施的最终目的都是为了把政府的所有行为纳入政府预算进而置于市场的监督和控制之下。当然，设立，临时预算、修改预算年度的起止时间和改革预算编制与管理的程度等措施在很大程度上只是对预算管理的形式进行的改革而已，但重要的是通过形式上的改革树立起“无政府预算授权就不能进行财政收支”的观念。
过去，我国各级政府提交给人代会审议的预算草案基本上都只列出了财政收入和支出的几个大项的数字和说明，向社会公布的政府预、决算报告则更为简略。这些使得我国的人代代表和广大人民群众根本无法对具体的财政收支计划及其执行情况以及这些财政收支背后的政府行为进行深入的审议、监督甚至是否决。这种状况的实质就是我国的市场还无法通过对预算进行的审议和批准进而在根本上对政府的行为进行约束和监督。因此必需保证政府预算全过程中有足够的公开性和透明性，这是把政府活动置于市场约束和监督之下的基础。代议机关对政府预算草案逐条逐款的审议和批准过程的背后就是市场对政府各项具体施政活动的审议与批准。而我国各级人代会对政府预算的审议和批准一般在一、两周内就完成了，这样的预算审议是难以起到对政府行为进行约束的作用的。因此也必须对现行政府预算的审议程序作一些调整，如提前和延长预算的审议期限、成立一个主要由专家和学者参与的专门委员会对政府预算草案进行预审等。不仅如此，政府还应加强对预算全过程的自我监督，政府预算要接受国家审计机关的审计，必要时亦可将民间执业人员引人到对政府预算的审计中去。