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教育财政是社会公共权力机构为满足公共教育需要而进行的公共理财活动。社会公共权力机构要进行公共理财活动，就要同物或人发生关系。这些关系构成了教育财政的多级本质。人们对事物多级本质的认识是一个不断深化的过程。正如列宁所说：“人对事物、现象、过程等等的认识是从现象到本质、从不甚深刻的本质到更深刻的本质的深化的无限运动……由所谓第一级的本质到二级的本质，这样不断地加深下去以至于无穷。”教育财政的多级本质由浅入深可分为第一级、第二级和第三级。深入认识教育财政的三级本质，有助于揭示和把握教育财政分配的基本规律。

一、教育财政的第一级本质：教育财政分配所产生的人与物的关系

教育财政分配是社会公共权力机构对公共教育经费及其税负所进行的分配。作为货币化社会总产品或剩余产品一部分的公共教育经费是教育财政的对象物。作为教育财政主体的社会公共权力机构要进行教育财政分配，就要同公共教育经费发生关系。于是，教育财政分配所产生的人与物的关系就集中表现为教育财政主体与公共教育经费的关系。这种关系发生在教育财政初次分配的过程中，构成了教育财政的第一级本质。

教育财政能力体现教育财政分配所产生的人与物的关系。教育财政主体运用一定手段筹集和分配公共教育经费的能力，就是教育财政能力。教育财政主体、公共教育经费和公共教育经费筹集手段是教育财政能力的三个要素。教育财政主体是教育财政能力中最活跃的要素。教育财政能力的发展以教育财政主体为主导力量。公共教育经费是教育财政能力中的物质要素。教育财政能力的发展以公共教育经费为标志。公共教育经费筹集手段是教育财政主体筹集公共教育经费的方式和方法。教育财政能力的发展以公共教育经费筹集手段为技术支撑。

教育财政能力与生产力、生产关系和上层建筑有密切联系。生产力决定社会总产品的产出量，进而决定社会总产品可用于教育的总量，决定公共教育经费的社会承受力，并在物的因素上最终决定教育财政主体筹集公共教育经费的能力。生产力越发展，社会总产品用于教育的就会越多，公共教育经费的社会承受力就会越大，教育财政主体运用一定手段所筹集到的公共教育经费就会越充足。教育财政能力在公共教育经费筹集手段不变条件下会随着公共教育经费的增加而提高。生产力是人类社会发展中最终起决定作用的力量，适应生产力发展要求的教育财政能力就是社会所必需的教育财政能力，适应生产力发展要求的公共教育经费就是社会所必需的公共教育经费量。按社会所必需的公共教育经费量进行筹集就是公共教育经费的适量筹集。生产关系从生产资料所有制形式、分配形式和人与人的关系层面影响教育财政主体行为和公共教育经费筹集手段。上层建筑从政治、法律制度和社会意识形态层面影响教育财政主体行为和公共教育经费筹集手段。适应生产力发展要求的生产关系和上层建筑应该形成适应公共教育经费适量筹集的教育财政主体行为和公共教育经费筹集手段。因此，公共教育经费的适量筹集体现教育财政能力发展的必然要求，成为教育财政分配的第一永恒主题和基本规律。

公共教育经费的适量筹集是以对公共教育经费适量的科学判断为前提的。在生产力一定的条件下，公共教育经费筹集多少才是适量?这是学术界长期争论的问题。美国学者C·本森不满意用教育财政支出占财政总支出的20%的比例作为判断公共教育经费适量的判断标准，并提出公共教育经费适量判断的三个依据，即确保实现“(a)近乎普及的初等教育注册率;(b)充分的初等教育巩固率以及保证中等教育学生数的相应规模和性别平衡;(c)对全体人口高质量的教育以维持人们有文化的一生”。用这三个判断依据取代过去单一判断标准，使得对该问题的认识更趋全面和深化。然而，这三个判断依据因为没有在生产力发展水平或经济社会发展水平上做出区分而缺乏科学性。判断公共教育经费是否适量的依据必须在生产力发展对教育所提出的要求上寻找。这种要求规定义务教育的年限和非义务教育的适度规模。生产力发展对教育提出的要求决定社会所必需的公共教育经费量，就是义务教育年限所具有的义务教育阶段适龄人口接受义务教育所必需的公共教育经费量，再加上非义务教育适度规模所必需的公共教育经费量。

义务教育年限通常以法律形式加以规定，所以，义务教育所必需的公共教育经费量是义务教育阶段适龄人口与义务教育生产要素生均价格的乘积。非义务教育适度规模可理解为非义务教育适度在校生人数。所以，非义务教育适度规模所必需的支出量是非义务教育适度在校生人数与非义务教育生产要素生均价格的乘积。非义务教育适度规模在理论上是充分满足人们接受非义务教育需要的非义务教育规模。这种需要反映生产力发展水平，并通过非义务教育的居民购买力和财政承受力分别转化为非义务教育的市场需求和政府需求。因此，非义务教育适度规模在现实性上是充分满足非义务教育的市场需求和政府需求的非义务教育规模。非义务教育适度规模所必需的居民支出量是非义务教育市场需求量与非义务教育生产要素生均价格的乘积。非义务教育适度规模所必需的财政支出量或公共教育经费量是非义务教育政府需求量与非义务教育生产要素生均价格的乘积。非义务教育适度规模所必需的财政支出量与经济和社会发展之间相互联系。马斯格雷夫公共支出宏观模型表明，经济和社会迈向中等发达阶段政府对包括教育在内的基础设施的公共支出在财政支出中占有相当高比例。罗斯托公共支出宏观模型表明，“经济一旦达到成熟阶段公共支出结构就会从对基础设施的支出转向对教育、医疗和福利服务的支出”。公共支出微观模型表明，教育生产要素价格随经济增长和物价上涨而呈不断上涨趋势。这三个理论模型反映了公共教育经费必需量与经济和社会发展之间的内在联系。我国教育财政支出所遵循的保证“三个增长”(保证教育财政拨款增长明显高于财政经常性收入增长，保证按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长)的法律要求体现了这种内在联系。琼斯、莫菲特和亚历山大通过对美国1950年至1980年有关数据的分析所得出的“教育需求的居民收入弹性在经济繁荣期会较大而在经济滞涨期会较小”的

结论表明，市场经济国家要避免非义务教育规模出现大起大落，教育财政就必须肩负起保证非义务教育总支出平稳增长的重任，即在经济繁荣期适当降低非义务教育财政支出占非义务教育总支出的比例，在经济滞涨期适当提高非义务教育财政支出占非义务教育总支出的比例。我国是市场经济国家，保证非义务教育总支出平稳增长，应该成为我国教育财政的法律要求。