循环经济财税政策存在的问题及深层次制约因素

发展循环经济，实现节能减少排放，需要投入大量资金。自2008年第四季度以来，中央共下达财政资金3800亿元，这些资金主要用于优化产业结构，通过提高对于两高一资行业的资本金比例，提高准入门槛，改善投资结构。存在的问题：一是地方政府财力有限，配套资金不到位，制约了项目的进展;二是中央财政资金闲置，或被挪用;三是政府资金的投入不能满足企业的需要。据调查，2006年-2007年41户被调查企业共投入168.89亿元用于节能减排，其中，企业自筹165.83亿元，财政及国债投入3.06亿元。可见，财政资金只是企业节能减排资金的一小部分。另据统计，2009年，中央财政支出450亿元用于节能减排，但这些资金分散到地方之后，投入强度不足的问题就明显的显露出来。例如，2007年上半年，湖南列入“国家千家节能企业”共有28家，技术改造项目150多个，需要资金上百亿元，但大部分资金没有到位。

与此同时，资源税对于节约资源和降低污染的作用需要进一步提高。现行资源税主要有三个问题：一是征收主要在开采环节上，企业可转嫁到生产企业，并最终由消费者承担。因此，企业对于资源开采缺乏对于生态环境的保护意识。二是征收范围过窄，不能对所有的资源形成有效的保护。三是从量计征的资源税税率太低，难于反映企业对于资源与环境的使用成本。

制约我国循环经济发展的深层次原因主要是：

(一)高增长高消耗与生态环境矛盾长期存在，且短期内有激化的趋势

自2003年我国进入新一轮经济周期的上升期以来，以钢铁、有色、建材、石油化为主的高耗能工业加快发展。这使得发展循环经济所带来的正面效应不断被抵消。同时，我国对于能源利用的技术发展不是短期内就可以完成的，通过技术进步降低能源消耗也是不现实的。因此，由于发展阶段的约束，目前的一些节能减排措施不仅实施难度较大，而且效果大打折扣。

(二)市场经济体制下企业效益最大化与社会公民责任的矛盾，需要政府支付改革成本

发展循环经济是提高能源效率、保护环境的一种重要手段，也是应对气候变化的必然选择。但是，发展循环经济不仅需要大量的前期投入，而且需要对于现有的产业组织形态的变革。这需要企业增加投入，购买环保设施，实施技术改造。一些地方和企业也由此出现了产品成本上升的问题，即所谓“循环不经济”的现象。在管理上，对于循环经济缺乏一个系统的政策、实施和绩效管理机制。一些地方对于循环经济发展大多停留在行政推动的基础上，如建立循环经济发展基金，通过各级财政补贴补贴和税收优惠政策引导。

(三)分税制条件下财力分配中地方与中央的利益博弈导致了政策执行软硬有别

分税制之后，地方税收的主要来源依赖于地方企业，而地方企业中短期效益最高的是能源性行业，即所谓的“两高一资型”工业。在利益驱动下，各地大力发展钢铁、煤炭、铝、电力等资源性产业，在推动地方经济发展的同时，也给资源和环境造成了很大的压力。一些地方政府为了获得更多的财政收入，对于环境保护“睁一只眼、闭一只眼”。因此，地方利益与中央利益的偏差导致发展循环经济有可能成为一厢情愿。同时，通过财税政策增加财政专项和减免税收，是对地方和企业的一种货币补贴，但从目前的管理制度来看，能获得这些补贴的企业大多是国有企业，民营企业很难享有。

进一步完善发展循环经济财税政策的建议

(一)加强财税引导，建立和完善资源与环境补偿机制

随着建设财政向公共财政的改革，政府的工作重心也会由项目建设逐步转向公共服务领域，资源与环境作为其中的重要内容。一些地区还成立了循环经济专项基金扶持企业发展循环经济，但对于如何修复企业污染导致的环境损害，特别是跨区域的环境损害补偿机制，还存在诸多问题。因此，下一步改革需要建立中央的纵向转移支付和与地方横向转移支付共同作用，建立超越行政地域的财政补偿机制。

(二)深化资源税与环境税改革，建立全面协调的财税调节机制

一是进一步深化资源税改革，在目前扩大征收范围的基础上，深化征收方式，针对资源产品的不同特性分别实施从量和从价征收，如对于价格弹性低的准公共产品石油、天然气和水资源等，可以采取从量征收;而对于完全市场化的，如矿产资源等，改为从价征收。二是在目前费改税的基础上，取消排污费，代之以环境税，并将碳税作为其中一个重要内容。三是平衡现有税种之间的关系，可按照国外发达国家一些作法，开征碳税与其他税种，减少或抵扣企业所得税等，减少企业负担，激励企业保护环境，充分发挥税收工具的调节作用。

(三)进一步拓展财税政策作用的广度和深度，建立发展循环经济的长效机制

一是财税政策需要进一步系统化。如对于共伴生矿产和尾矿的综合利用问题，目前缺乏具体的财税政策，与其他财税优惠政策的对接也需要进一步研究。二是财政政策的覆盖领域需要进一步扩展，特别是非公有中小企业。它们申请财政补贴的难度较大，应进一步加大对其补贴力度，设立专项基金，鼓励中小企业特别是非公有制企业节能减排。三是加大对于循环经济技术研发的支持和引导。通过财税政策引导企业建立发展循环经济的长效机制，鼓励企业加大技术投入，延伸产业链条，提高资源综合利用率。

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