（二）经济转型时期的财政管理体制

1.经济转型时期的财政管理体制及特点。

自1978年党的十一届三中全会后，我国开始全面的、大规模的经济体制改革。以此为起点，我国进入了由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的新阶段。财政体制作为整个经济体制改革的突破口，先行一步，进行了一系列的改革探索。这一时期的财政管理体制，主要分为“划分收支、分级包干体制”和分税制财政体制两种形式。

(1)划分收支，分级包干。1978—1992年，是我国经济体制改革的起步和探索阶段。这一阶段主要是针对计划经济体制中集中过多、统的过死等问题，围绕放权让利进行的。财政作为整个经济体制改革的突破口，自1980年起，开始实行“划分收支，分级包干”体制，也称之为“分灶吃饭”体制，并在1985年和1988年进行了两次调整。这一体制的基本特征：一是按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央与地方财政的收支范围，使地方财政初步成为责、权、利相结合的分配主体，多收可以多支，自主支配，自求平衡。二是在收入划分上由按企业隶属关系划分收入逐步过渡到分税制，部分地按税种划分收入，并与企业管理体制相结合。三是扩大地方财政的收支范围，支出方面不仅包括经常性支出，而且包括建设性支出。四是增强了规范性和稳定性，财政管理体制开始由过去一年一变，改为一定几年不变，为体制效益的发挥创造了条件。

(2)分税制财政管理体制。1992年召开的党的十四大明确指出，我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济新体制。以此为标志，我国经济体制改革进入新的发展阶段。按照建立与社会主义市场经济发展相适应的公共财政体制的要求，从1994年开始，我国实行分税制财政管理体制。分税制财政管理体制的主要内容：一是明确中央与地方的事权和支出划分。中央财政主要承担国防、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所需支出，以及中央直接管理的事业发展支出;地方财政主要承担地区政权机构运行所需的经费支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。二是根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将同经济直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税。三是为维护地方既得利益，以1993年为基期，按统一比例确定中央财政对地方的税收返还数额，并在1995年实行了过渡期财政转移支付制度。四是设立中央和地方两套税务机构，分别征税。

2.经济转型时期财政管理体制的绩效评价。

(1)划分收支、分级包干财政体制，是十一届三中全会后，我国开放搞活、积极探索经济体制改革，进行国民经济调整的大背景下，财政分配领域进行的一项改革探索，实际上是一种过渡时期的财政制度安排，其作用是肯定的。一是打破了长期以来财政统收统支的局面，中央与地方之间“分灶吃饭”，体现了地方政府的财政主体地位，调动了地方政府关心本级财政、当家理财的积极性。二是支出安排以“块块”为主，较好地处理了中央与地方的关系。“条块”关系，即中央主管部门与地方政府的关系，一直是计划体制下财政分配的难题，“分灶吃饭”后，应由地方安排的支出项目，中央主管部门不再按“条条”下达，由地方政府根据国家经济建设的路线、方针、政策，结合本地财力统筹安排，扩大了地方政府财权，有利于地方政府因地制宜，安排地方生产建设。三是分成比例和补助额由一年一变，改为一定5年不变，使中央与地方的财政分配关系趋于稳定，有利于地方责、权、利的结合。

但是，作为一种过渡时期的制度安排，“分灶吃饭”体制始终未能消除传统体制的弊病。一是分级包干是侧重于划分收入，即侧重于“分钱”，而中央与地方的职责仍交错不清，因而财权与事权不统一，收入与支出不对称。二是中央与地方的关系仍缺乏规范性和稳定性。主要表现在分级包干还存在分而不清、包而不干的问题，不仅分成比例、补助额的核定缺乏客观性，存在“讨价还价”，而且由于财政管理体制缺乏法律约束力，出现了中央困难向地方借款或直接平调，地方困难要求中央补助或暗中挤挖中央收入，形成了打破了“统收”，却并未打破“统支”的困难局面。三是按企业隶属关系划分各级政府的收入，固然提高了地方政府发展生产、增加收入的积极性，但也导致地方政府热衷于大上基建和价高利大的产品项目，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀。四是由于在体制上不能保证政府财力必要的集中和中央、地方合理的分配关系，导致国家财力分散，国家财政收入占国内生产总值和中央财政收入占全国财政收入“两个比重”过低。

(2)分税制财政体制改革，无疑是我国财政管理体制演变的一次历史性的突破，尽管仍然带有浓重的过渡色彩，目前还处于不断完善之中，但实施以来，表现出的良好体制效应日益显现。一是分税制的实施，统一了各地区的收支划分，解决了原体制下中央与地方之间收支划分中存在的分配形式多样、财政资金双向运动等问题，为规范中央与地方的分配关系奠定了基础。二是分税制财政管理体制，明确了各级政府的财权和事权，合理确定了各级政府的财政收入和支出范围，充分调动了各级政府当家理财的积极性，使财政收入大幅度提高。特别是通过不同税种的合理划分以及分设中央和地方两套税务机构，分别征收，彻底打破了包干制下中央与地方在收入征管方面的“委托一代理”关系，初步形成了财政收入分配中“中央得大头”的分配格局，改变了财力与财权过于分散的局面，增强丁中央财政的宏观调控能力。三是在分税制体制下，基本改变了过去按企业隶属关系划分收入的作法，抑制了地方政府的投资冲动和干预企业的利益冲动，在一定程度上放松了政府对企业的控制，有利于促进产业结构的合理调整。四是遏制了地区间财力差异继续扩大的趋势，中央财政收入的增加和转移支付制度的建立，形成了财政资源合理流动体制框架，有利于中央进一步加大对贫困地区和少数民族地区的补助，缩小地区间财力差异。

然而，分税制改革是在我国市场经济体制尚未完善的情况下进行的，尽管已经形成了与市场经济相适应的公共财政体制框架，但仍然存在许多问题，需要进一步完善。一是政府间的事权划分尚不十分明晰。事权划分是财权划分的基础，由于受行政管理体制的影响，目前各级政府的职能分工、事权范围还不很明晰，有些方面中央与地方存在着事权交叉，有些方面又存在管理真空，有些方面没有充分体现财权与事权统一、财力与职责相符的原则。如在安排地方经济与社会发展项目时，中央部门投资或补贴缺乏标准，存在一些互相“钓鱼”的现象;在农村义务教育方面中央政府没有承担起应有的责任等。二是转移支付制度尚不规范。分税制改革所采取的“不触动地方既得利益”原则和“保存量、调增量”的渐进改革模式，在保证改革顺利推进，减少社会震荡方面发挥了积极作用，但同时也削弱了它在调整地区财力差异方面的力度。加之目前的转移支付办法还不完善，财力计算方法还不科学，中央转移支付的范围比较窄，用于地方转移支付的财力规模小，在调整地区间财力差异方面，还难以发挥应有的作用。三是地方税建设相对滞后。建立完善的地方税体系是分税制体制的一项基本内容，但目前的地方税体系还没有真正建立起来，地方政府对地方税只有征收权，没有必要的立法权和部分税政调整权;地方税缺乏主体税种，除了营业税具备一定规模外，其他各税规模都比较小，难以保证地方财政收入的稳定增长。

二、社会主义市场经济体制下的财政管理体制建设

新中国成立50多年来，我国一直未能建立起一种既能正确处理中央与地方之间财政分配关系，又具有相对稳定性的财政管理体制，财政管理体制的建设始终未能跳出集权与分权循环的怪圈。1994年以来实行的分税制财政体制，尽管改革的基本取向和目标已经明确，即与市场经济相适应，实行分级财政体制，但由于条件所限，仅仅是建立起了分级财政管理体制的基本框架，与真正意义的分级财政管理体制目标要求尚有很大差距。进一步改革和完善现行分税制财政体制，是当前和今后一段时期我国财政改革的重要任务。