探究财政管理体制演进与创新

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一、中国财政管理体制的演进

我国财政管理体制自建国以来曾进行过多次改革。从建国之初的高度集中体制，逐步过渡到中央统一领导下的分级管理，再到分级分税财政管理体制。

（一）计划经济时期的财政管理体制

1.计划经济时期的财政管理体制及特点。从1949年新中国成立到1978年改革开放前夕，我国实行的是计划经济体制。与此相适应，这一时期我国基本上实行的是高度集中的计划财政体制，其实现形式主要有

(1)统收统支体制。1949—1952年，我国正处于国民经济恢复时期，为了尽快医治战争创伤，恢复生产，发展经济，稳定社会，实行了统收统支、高度集中的财政管理体制。即地方收入集中于中央，地方支出由中央统一审核、逐级拨付，地方财政收入与支出之间基本不发生关系。它的主要特征：一是收入高度集中，全国各地的主要收入，统一上缴中央金库，没有中央命令不得动用。二是支出由中央集中统一管理，地方一切开支均需经中央批准，统一按月拨付。三是财政管理权限集中于中央，包括税收制度、人员编制、工资和供给标准，预决算和审计、会计制度统一由中央制定、编制和执行。

(2)统一领导，分级管理体制。我国在1953—1978年的大部分年份里，实行的是这种体制。虽然在方法上屡经调整，但体制类型从总体上说没有改变。这种体制的特征：一是在中央统一计划的前提下，按行政区划实行分级预算、分级管理，主要税种的立法权、税率调整权和减免权集中于中央，由中央确定收入指标;全部收入分为固定收入和比例分成收入，由地方统一组织征收，分别入库，对超收部分另定分成比例，地方多收多留。二是按中央政府和地方政府的职责分工及企事业单位的行政隶属关系，确定各级政府的支出范围，属于中央。的企业、事业和行政单位的支出列入中央预算，属于地方的企业、事业和行政单位的支出列入地方预算。三是地方预算由中央核定。按照支出划分。地方预算支出首先用地方固定收入和固定比例分成收入抵补，不足的差额由中央划给调剂收入抵补，分成比例实行“一年一定”或“一定几年”。

2.计划经济时期财政管理体制的绩效评价。高度集中的计划财政管理体制，是在计划经济条件下对财政制度作出的一种现实选择，具有深刻的历史和经济根源，对社会主义制度在我国的建立和经济社会发展都做出了巨大的贡献。一是为新中国的建立和社会主义政权的巩固，做出了历史性贡献。建国后，面对******政权留下的烂摊子和新生国家政权还不稳固、战后重建任务十分繁重的严峻形势，中央采取统一财经方针，实行统收统支、高度集中的财政制度，在很短的时间内，迅速稳定了金融物价，使国家经济形势好转，为医治战争创伤，恢复经济，安定民生，巩固新生的人民政权发挥了极其重要的作用。二是为建立社会主义制度做出了贡献。凭藉统收统支、高度集中的财政管理体制，国家投资兴建了大批国有企业，积极支持和配合了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，建立了以公有制为主体的社会经济体制，在一个半殖民地、半封建的国家，依据马克思主义原理，把社会主义理想变为现实。三是建立了比较完整的工业体系，促进了社会各项事业发展。在计划经济条件下，通过高度集中的财政管理体制，使国家在财力有限的情况下，集中力量办大事，将分散的农业性资源转变为工业性资本，进行重点工程项目建设，初步形成了完整的工业体系，从而把中国由一个贫穷落后的农业国变成了初具规模、走上工业化发展道路的新兴社会主义国家。同时，通过支持社会各项事业的发展，形成了大量的科学、文化、教育、卫生、体育等方面的公共资本，极大地提高了人民的文化生活水平，促进了社会全面进步。

尽管统收统支、高度集中的财政管理体制，为新中国的建立和发展做出了巨大的贡献，但受固有的僵化体制的约束，缺陷也十分明显。一是社会资源配置效率低下。在统收统支体制下，由于财权、财力高度集中于中央，社会资源的配置完全服从于中央计划，管理中的信息不对称和监督失灵，往往导致财政经济发展中决策失误和运行失灵，经济效率低下和社会福利受损，不能实现资源配置和利用的帕累托最优。二是不利于调动各方面的积极性。由于权力过份集中，地方没有自主权，一切服从中央计划，抑制了各地方、部门及单位的积极性、创造性，不利于社会生产力长期持续发展。特别是在这种高度集中、大统一的体制下，由于缺少激励机制，形成了地方吃中央的“大锅饭”和个人吃单位的“大锅饭”的依赖思想，从而制约、阻碍、限制了个人创造财富的主动性。三是运行失灵，管理失范。由于高度集中的财政体制运行中总是面临一统就死、一死就放、一放就活、一活就乱、一乱又统的恶性循环。因此，30年间中国财政运行中体制变动频繁，大部分年份的地方收支指标、分成比例或包干数额都由中央审核，一年一变，财政制度、财政管理难以走向规范化、法制化轨道。