综上可见,《公约》及《议定书》考虑到发展中国家面临着环境保护和经济发展的双重压力,显然不应当承担与其历史和现实责任以及当前的能力不成比例的不合理义务,其责任分配体现了实质公平。[8 ]

(3) 在《公约》及《议定书》履行机制上注重经济效率。成本效益原则也是《公约》设定的为实现其目标而必须遵循的基本原则之一。根据《公约》第3 条第3 款的规定,各方在履行限排温室气体的义务时,在确保实质公平的前提下,也应当注重效率。而《议定书》提出的“联合履约机制”、“排放贸易机制”和“清洁发展机制”等机制就是这样的符合成本效益原则的灵活机制。根据主权原则,每一个国家为了经济的发展都有一定的排放温室气体的权利;而在国际商品社会中,权利是可以通过市场机制进行交易的。[9 ]因此,一国如果有足够的财力,可以向其他国家,特别是发展中国家购买这种排放权,而减轻甚或取代本国所需采取的限排措施。因为无论在什么地方采取限排措施,只要温室气体的排放有所减少,全人类都可以受益。

有了这一理论前提,成本效益原则就有了用武之地。由于各国经济发展水平很不平衡,在不同的国家取得同样的限排温室气体的效果,所需成本各不相同。既然在各国都可以同样减少温室气体的排放,那在限排成本低的国家开展各种限排活动的成本效益最佳。因此,可以由一国向另一国提供资金和技术援助,实现全球大气中温室气体浓度和数量的净减少。这些减少的排放量可以按照两国事先商定的比例进行分配,这就是限排额度(credit ) 的交易。正是基于这些理论,《京都议定书》正式引入了“联合履行机制”、“排放贸易机制”和“清洁发展机制”等供发达国家缔约方灵活履行其限排义务的机制,它们分别适用于发达国家与前苏联东欧经济转型国家之间、发达国家之间以及发达国家与发展中国家之间的限排额度交易。

客观地讲,采用这些灵活机制对发达国家来说,可以避免其因履行控制温室气体排放的承诺而可能导致的对国内经济发展的限制;对发展中国家来说,可为其带来更多的国外资金、技术并提高其能源利用效率;从整体上看,它可以低成本、高效益地实现全球大气中温室气体浓度和数量的净减少。允许发达国家借助这些灵活机制,与其他国家(主要是经济转型国家和发展中国家) 开展合作、进行限排额度交易,是有其合理性的。

应当注意的是,在强调限排温室气体的效率的同时, 必须以其背后体现的实质公平为前提。[ 10 ]《公约》第一次缔约方大会就已经规定,灵活机制是补充性的履约方式,只能被视为实现公约目标的次要手段;灵活机制不得以任何方式改变《公约》各缔约方在《公约》中所作的承诺。

我国和平发展所涉环境问题的政策与法律对策

我国政府历来重视气候变化等全球环境问题,1990 年起我国就派团并积极参加了《公约》和《议定书》的谈判。《公约》和《议定书》分别于1994 年3 月21 日和2005 年2 月16 日对我国生效。《公约》和《议定书》要求减限排温室气体问题的实质,涉及到一国的能源消费总量和效率问题。根据《公约》及其《议定书》,我国和其他发展中国家一样,没有被要求承担限排温室气体的义务。这就为我国的和平发展赢得了宝贵的“排放空间和时间”。

不过,虽然《议定书》第一阶段没有规定中国的限排义务,但在《议定书》生效之后,关于控制温室气体排放的第二承诺期的谈判即将展开。届时,CO2 排放量居世界第二、经济迅速发展的中国很有可能成为未来议定书谈判中的头号目标,届时将面临来自美国、欧盟等众多发达国家和地区的压力,很有可能被要求承担相应的限排义务。如果我国长期不承担温室气体控制义务,我国在国际上遭受的压力将会越来越大。如果在国内政策和法律上应对不当,有可能影响我国的国际形象和地位,对我国的和平发展造成巨大的阻力。在此背景下,作为国际社会的重要成员,我们有责任为减缓气候变化作出自己的努力,积极应对气候变化问题带来的挑战。为了有效维护我国在未来谈判中的地位和国家利益,促进我国和平发展战略目标的实现,笔者以为,我国需要在国际和国内两个层面采取如下的政策与法律对策:

3 国际层面的政策与法律对策

(1) 基本立场———积极参与气候变化领域的国际活动及履约谈判。作为拥有全球性影响的发

展中大国和正在快速崛起的世界大国双重角色的我国,要在全面加入发达国家所主导建立的国际气候变化制度体系的同时,积极致力于发挥大国的制度构建作用,使国际制度处于正常有序的运转状态和利益分配的公正状态,在相对公正和稳定的国际合作中维护和促进我国的日益全球性的国家利益。在气候变化问题中,维护国家利益最有效的方式就是积极主动地参加下一个议定书的制定以及政府间气候变化委员会有关研究报告的起草,使其最大限度地符合自身利益,为经济建设创造更加灵活的空间。因此,首先必须应该明确的是,无论面临多大的国际压力,中国必须继续积极参与气候公约的谈判进程,不断增强参与的程度,提高参与的能力,力争在其中发挥更大的作用。这应当是我国应对气候变化问题的基本立场。当然,中国参与气候变化领域国际活动及履约谈判的首要任务,是为实现工业化和现代化及可持续发展而争取应有的发展权,即为未来的和平发展争取必需的排放空间。同时,中国还应开展全方位的环境外交,争取更多的盟友,以增强自身的谈判地位,引导气候谈判的方向。其中包括加强同七十七国集团以及绿色和平组织的协调与合作。在此过程中,我国应当加强对外正面宣传,改善我国环境形象,进一步争取更大的主动。

(2) 指导思想———坚持新的国家主权观,实现国家利益与人类共同利益的有机结合。根据当前气候变化问题及其国际法的现状与发展趋势,为了在此问题上更好地维护我国的利益,我国应当树立兼顾国家利益与人类共同利益的新型国家主权观。这应是我国在应对气候变化问题上的指导思想。

虽然气候问题的出现突破了主权国家的限制,但在以民族国家为基础的国际社会中,国家主权原则和国家利益至上的观念始终没有变。在下一步的谈判中,中国应坚持主权原则,强调我国与世界各国的人民一样,都享有相同的发展权。因此,在减缓和适应气候变化时,应当确保我国和其他发展中国家为满足人民的基本需求而加快发展的权利,努力实现经济增长、消除贫困、社会进步与环境保护、合理利用资源之间的协调,坚持不承诺、不承担与经济发展不相适应的国际义务的谈判立场。

另一方面,根据国际习惯法规则,为了维护全人类的共同利益,每个国家都对缓解气候变化、保护全球环境负有共同的责任。[11 ] 实践中,随着我国在全球温室气体排放中所占比重不断加大的现实,我国在新一轮谈判中承担限排义务的压力日渐增加。因此,我国坚持发展本国经济的发展权利而规避保护全球环境的责任,不仅在理论上行不通,在实践中也会将自己引入死胡同。对此,我国也应当根据人类共同利益的要求,在气候变化问题的主权行使方面采取积极协作的态度,选择一种既促进发展目标又降低排放增长速度的方式来参与全球限排行动。这样才能得到绝大多数国家的理解和支持,最大限度地维护国家利益。

(3) 基本原则———坚持发达国家与发展中国家负有共同但有区别的责任原则。《公约》及其《议定书》根据“共同但有区别的责任”原则确定了发达国家和发展中国家不同的承诺和义务。但是,发达国家所承诺的减缓、适应气候变化,特别是在资金援助和技术转让等方面,进展缓慢,障碍颇多,缺乏足够的诚意。正是由于“共同但有区别的责任”原则没有得到认真落实,才严重影响了气候变化的适应、减缓和可持续发展。因此,我国应当在各种国际论坛敦促发达国家根据其法定义务尽早进行实质性限排。同时,在新一轮的限排谈判中,我国也应当团结其他发展中国家,继续坚持根据“共同但有区别的责任”原则来确定发展中国家与发达国家的承诺和义务。

另一方面,发达国家领导作用的削弱、尤其是美国拒绝批准《议定书》是当前南北合作难以取得成效的最大障碍。如果发达国家不积极采取限排行动《, 公约》的目标根本无法实现。因此,对于发达国家所推崇的《议定书》3 项灵活机制,我国也应当承认其合理性并积极促进这些机制的广泛开展。同时,根据共同但有区别的责任原则,我国同样负有共同的责任。因此,在新一轮的谈判中,我国也要考虑发挥表率作用,做好承担一部分和我国经济发展水平相适应的限排义务的准备。

(4) 具体措施———在清洁发展机制方面积极开展国际合作。清洁发展机制是《京都议定书》3个灵活机制之一,主要是让附件1 国家(发达国家和经济转轨国家) 能够灵活地以成本有效的方式实现其限排承诺,同时也旨在帮助发展中国家可持续发展的同时采取措施以减缓气候变化。发达国家通过在温室气体限排边际成本相对较小的发展中国家实施清洁发展机制项目,完成一定数量的限排义务。对发达国家来说,清洁发展机制不仅带来了更为成本有效的限排方案,也提供了更广阔的技术转让渠道与市场。就发展中国家而言,清洁发展机制的有效利用有可能为促进国家的可持续发展提供更多的机遇。其中包括: ①减少气候变化带来的不利影响; ②拓宽融资渠道获取先进技术; ③促进能力建设; ④减少区域性污染物产生;等。[12 ] 即便发达国家负担清洁发展机制项目的全部成本,也比在本土完成同样数量限排义务的总成本要低。这就是清洁发展机制的魅力所在。

当前,国际社会提出清洁发展机制项目主要集中在提高能源利用效率、发展可再生能源、大规模植树等对生态环境的改善上。这些不仅符合中国经济增长方式从粗放型向集约型转变的需要,而且直接结果是促进高效能源技术和节能产品更迅速地向全球扩展和传播,这一趋势将有利于促进中国能源利用效率的提高和能源结构的优化,改善生态环境。对此,中国应该采取实事求是的态度,重视清洁发展机制方面的国际合作,最大限度地发挥“后发优势”,力争在防止气候变化与促进经济发展之间实现双赢。[13 ]

4 国内层面的政策与法律对策

(1) 坚持和贯彻科学发展观。全面、协调和可持续的科学发展观,是在我国改革开放取得巨大成就、经济社会发展和综合国力提升进入一个新的历史阶段提出来的,是全面建设小康社会所要求的发展理念。所谓“科学发展观”,就是运用科学的理论知识、系统的方法、求实的态度,指导经济社会发展规划的制定和实施,实现经济社会的全面、协调、可持续发展。“科学发展观”的提出,标志着我国发展方式将出现重大的突破。

科学发展观提倡节约资源能源,保护生态环境,注重基础建设,提高经济运行的质量水平,增强发展后劲,在生产发展的同时,就要考虑到资源和生态环境的承载能力。同时,科学发展观还要求加快科技开发利用步伐,增加可再生资源的利用,提高资源配置使用的效率。总之,科学发展观能从根本上解决消耗大、污染重的问题,实现科技含量高、资源消费少、经济效益高的经济增长模式,从而实现全面、协调和可持续发展。因此,坚持科学发展观是在中国和平发展进程中缓解已经和/ 或将会出现的国际环境摩擦的战略基点,它将为实现我国的和平发展提供永续不竭的动力和保证。

(2) 建立循环经济促进法律体系,推动循环经济的发展。落实科学发展观需要建立相应的制度框架和组织结构,需要有相应经济社会运行机制和技术经济范式。也就是说,落实科学发展观必须找到其基本载体和有效途径。

我国的现实决定了我们必须走资源消耗少、污染排放少的经济发展道路。这要求我们必须通过制度创新,综合运用法律和行政手段,并与市场的价格机制相结合,重新塑造一种资源节约、污染少的循环经济发展模式。这种发展模式要求我们推进技术创新,加速开发循环利用资源的低成本的生产技术体系,加速开发低成本高效率的污染治理技术体系,加速开发生态保护和恢复的技术体系。可以说,循环经济模式是实现可持续发展的客观要求,因而是落实科学发展观的主导技术经济范式,是科学发展观在经济发展模式上的具体体现。[14 ]

目前,运用法律手段推进循环经济发展,已经成为我国的既定方针决策。为此,我国应当在科学发展观的指导下,从我国的国情出发,总结我国发展循环经济的成功经验,并科学借鉴发达国家发展循环经济的做法,整合现有的资源综合利用、清洁生产、环境保护的法律法规,建立以《循环经济促进法》为基础,若干专项法律、法规、规章和有关技术规范做配套支撑的推进循环经济发展的法律体系。