四 、鼓励和保障公众参与环境保护，改变我国环境保护单纯由政府行政主导的局面。

公众参与是指在环境活动中，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，以使该项决策符合广大公众的切身利益。各国环境保护的实践证明，公众参与制度在环境保护中发挥了巨大的推动作用。

我国环保对于公众参与的立法大致见于《固体废物污染环境防治法》：“任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告。”此外，《国务院关于环境保护若干问题的决定》(1996年8月3日)中也规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。这些单行法规对公众参与只是做出了原则的规定，缺少一套完整成熟的制度使得公众参与落到实处。

1. 在环境影响评价法中具体规定公众参与的制度。

环境影响评价是在实施对环境可能有重大影响的活动之前，就该活动发生的环境影响进行调查，分析和评价，并在此基础上提出回避，减轻重大环境影响的重大措施和方案，经过对各项结果的综合考虑以及公开审查后，决定是否实施该活动的一系列程序的总称。环境影响评价的目的是从决策的源头上防止环境污染和生态破坏，避免走“先污染，后治理”的老路。

公众的参与，首先应该在这个阶段得到保障。因为建设和规划单位在制定建设项目和规划书时，考虑的往往是其能否带来的直接经济效益，而对于建设规划带来的环境成本，总是有意无意地忽视。在短期的经济发展过后，长期的环境污染，生态破坏逐渐凸显出来，直接影响和危害到广大人民的生活和安全。在这个阶段，由于种种不良环境后果都是预先的，所政府审批部门很容易忽略环境问题，批准有害建设规划的实施。社会公众则不然。任何建设项目和规划，都直接作用于社会公众生活的周边环境，和他们的利益休戚相关。因此，公众对环境影响的认识更直观，对周边生活环境的变化更敏感，从而也具有较强的监督作用和参与环境评价的积极性，最适合于参与项目和规划的环境影响评价。

我国新出台的《环境影响评价法》第5条，第11条和第12条规定了公众参与的原则和参与形式。但是，仍然缺少完整具体的制度规定和硬性的要求保证它的落实。我国环境影响评价法中的公众参与，很可能会由于制度的缺陷而沦于口号。

环境影响评价法最早始于美国。美国《国家环境政策实施程序条例》有着比较完善的公众参与制度，有一些经验可供我们借鉴。例如，在主管机关制定环境影响报告书(EIS)的活动中，公众参与是必需的，为法律所硬性要求。在制定EIS的项目审查阶段，法律要求主管机构必须向公众公布事宜，保证公众的知情权。在准备EIS草案的阶段，主管机构要向地方机构，团体和提出申请的个人发送草案，听取他们的意见。该条例规定，只有主管机关向公众发送草案，该行为才符合法律的规定。在EIS最终文本的编制阶段，必须将公众的意见和主管机关的答复设专章在文本中载明，然后再次征求公众意见。30日后如公众没有提出新的意见，始定稿。以上各点保障了公众参与得以切实发挥作用，对我国在环境影响评价法中制定公众参与制度也不无启发。

2. 在诉讼法上直接赋予公众以环境公益诉讼主体的资格

环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要形式。当环境影响评价作为第一道预防性的环保防线被突破时，对破坏环境的行为提出诉讼，要求赔偿就成了第二道救济性的环保防线。

环境诉讼由环境侵权引起。环境侵权可以分为两种。一种是环境污染直接侵害到私人利益，比如化工厂毒气泄漏致人疾病。对这种侵权，传统的诉讼制度规定受害人可以就自己的受损权利提起民事诉讼。另一种是环境污染或破坏并没有直接侵害私人利益，它侵害的是社会的公共利益，并通过侵害公共利益间接地侵害个人的利益。对这一类的侵权，法律把诉权交给了国家公诉机关和行政机关，公民个人、社会团体不能代表公共利益在公益诉讼中作为原告起诉。比如，向河流排污污染河流，则公民或环境保护团体并不能直接对排污单位提起民事诉讼。如果要通过诉讼途径制止其向河流(公共财富)，则只有政府才有权利提起停止损害的民事诉讼⑦。

对第二类环境公益侵权，我国传统的诉讼制度有其不能适应的地方。根据其规定，国家垄断了环境公益诉讼。当国家对于损害公共利益的行为出于种种原因不起诉或不追究时，社会公众由于没有诉讼的资格而无法起诉和追究，环境公共利益显然不能得到维护。

因此，针对环境公益侵权，有必要赋予公众诉权。在诉讼法上，当环境作为一种公共利益受到直接或间接损害时，应允许公众(包括公民个人、集体)、社会团体等作为公共利益的代表人，对行为人提起民事或行政的诉讼。以此可以充分发挥公众维护环境公共利益的力量，弥补政府力量的不足。

3. 充分发挥非政府组织(NGO)在环境保护方面的作用。

NGO(non-governmental organization)，是指不以盈利为目的，主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。(NGO 定义，发展与政策建议，王名 清华NGO研究所所长)。第九届全国人大环境和资源保护委员会主任曲格平在“1997年中国环境论坛-经济、社会和环境可持续发展国际研讨会”上指出：“社会团体代表着各自群体的利益，具有组织公众、积极参与、共同行动的能力和积极性。在环境与发展事务中，社会团体的作用是重要的和不可替代的。”超级秘书网

但是，目前我国法律的规定很不利于环保民间组织的设立。《社会团体登记管理条例》第三条规定：成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。第六条规定：国国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位这意味着：根据分级管理的原则，成立一个全国性的NGO ，得找一个国家部委级的“主管机关”，显然实施的难度较大。该条例第十条规定：成立社会团体，应当有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体要有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体要有3万元以上活动资金。而我国绝大多数NGO都没有充分的经济来源。该规定限制了NGO正常和合法地发挥作用。对比之下，在加拿大登记成立NGO 非常简单：不需要主管单位，一群人自愿组织起，有一个章程和一个管理机构(board of administration )，只需有很少的费用，就能够成立一个NGO.。该条例的第十三条还规定，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”， 登记管理机关不予批准筹备。这是否意味着：行政机关可能会以已有一家环保组织为由，拒绝批准筹备其它具有相似宗旨的NGO?如“绿家园”志愿者代表汪永晨曾说：“从1996年成立至今，绿家园还没能登记注册。其实不止我们绿家园，很多环保机构都没有一个合法的社团身份，因为北京地区有一家官办的‘中国环境工作者协会’先注册了，所以其他同类的环保组织就不能再注册了。” ⑧

经过如上分析，笔者建议对我国《社会团体登记管理条例》进行修改。放松对环保组织要求有政府主管机关的限制。降低对环保社团注册资金的苛刻要求。对于该条例第十三条最好予以修取消。如此方能弘扬以人为本，充分发挥非政府组织在普及环保意识，监督评价政府部门民主决策和反映社情民意等方面不可替代的作用，为中国的NGO提供宽松的法律环境，助其生长壮大。

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