一、空头支票的成因分析

空头支票的形成具有广泛而复杂的原因，有出票人自身的主观因素，也有社会信用环境欠佳的客观因素；有金融机构管理不规范的制度原因，更有法律规定欠完善的法律原因。

（一）现行法律规定存在的问题

长期以来，我国法律对空头支票的规定是十分明确的。《票据法》第87条明确规定禁止签发空头支票，其第102条还规定了对签发空头支票骗取财物的行为应当依法追究刑事责任，第106条规定给他人造成损失的应当承担民事责任。中国人民银行在《支付结算办法》和《票据管理实施办法》中对此进行了更加具体的规定。《支付结算办法》不仅在第122条明文禁止签发空头支票，更在其第125条规定了签发空头支票的法律后果：“出票人签发空头支票……银行应予以退票，并按票面金额处以百分之五但不低于1千元的罚款；持票人有权要求出票人赔偿支票金额2％的赔偿金，对屡次签发的，银行应停止其签发支票。’，《票据管理实施办法》第31条进一步明确规定：“签发空头支票……不以骗取财物为目的的，由中国人民银行处以票面金额5％但不低于1000元的罚款；持票人有权要求出票人赔偿支票金额2％的赔偿金。”最高人民法院《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第73条规定了签发空头支票的民事责任：“因出票人签发空头支票……给他人造成损失的，支票的出票人和背书人应当依法承担民事责任。”我国《刑法》第194条则规定了签发空头支票的具体刑事责任。中国人民银行的《处罚通知》明确中国人民银行及其分支机构有权依据《票据管理实施办法》第31条规定的处罚标准对签发空头支票的行为进行处罚，并明确了处罚的程序及监督管理的相关内容。

虽然上述法律法规和规章制度明确规定了签发空头支票行为所应负的行政责任、民事责任乃至刑事责任，但实践中签发空头支票的行为依然猖獗，无疑也与上述法律规范中存在的不足具有密切关系。

1.《票据法》有关签发空头支票行为所负法律责任的规定过于原则。虽然《票据法》明文禁止签发空头支票，并规定签发空头支票要承担民事责任直至刑事责任，但由于没有相应的法律法规与司法解释对其作进一步的具体规定，以致难以发挥对空头支票签发行为的遏制作用。而现实生活中，空头支票的签发有着极为复杂的原因，绝不是靠一两个仅具有宣示性作用的法律条款就能解决问题。

首先，票据法有关支票信用的规定不足。依据《票据法》规定，我国的支票既不允许保证也不允许保付。所谓票据保证，“是指票据债务人以外的第三人为担保票据债务的履行，以负担同一内容的汇票债务为目的而施行的一种附属票据行为。”[10]所谓票据保付，“就是支票付款人在支票上记载‘保付’等同义字样并签名，以承担绝对付款责任的票据行为。”[11]在我国，票据保证只存在于汇票与本票制度中，但支票上不存在保证行为；[12]《票据法》也不承认保付支票。[13]而无论英美法系国家还是大陆法系国家均有实质意义上的支票保证，其中英美法系国家法律未专设保证条文，但均规定“凡未以发票人或承兑人地位签名者，对于善意执票人应负背书人之义务。然大陆法系各国之票据法除背书外，通常均另有保证一章，规定票据之付款，得由保证人为其担保”。[14]至于支票保付制度，其产生于美国，后被许多国家采纳，“日内瓦法系和我国《票据法》对此未作规定，英美法系和我国台湾地区则承认保付支票。”[15]可见，两大法系的票据立法或是承认支票保证，或是承认支票保付，而我国现行立法却与其他国家和地区不同，既不承认支票的保证，又不承认支票的保付，使得支票与汇票、本票相比，其信用明显存在“先天”不足，在客观上为空头支票签发行为的存在埋下了隐患。

其次，《票据法》禁止支票部分付款的规定不合理。《票据法》第54条明确规定，付款人必须在付款当日“足额”付款，这与其他国家普遍承认票据部分付款的通行做法明显不同。因其不承认支票的部分付款，客观上造成了空头支票数量的增加。实践中，付款人必须就支票全部票面金额付款，否则即为拒绝付款，即使出票人的支票账户能够支付支票金额的99％，在理论上仍然属于空头支票。这一规定使票据付款人的付款审查以及持票人对前手的追索趋于简单化，却在一定程度上阻碍了支票的流通。无论支票账户金额欠缺多少，付款人都只能选择全部付款或全部拒绝付款，导致了空头支票的增加。

2．中国人民银行的《处罚通知》存在不足。其虽明确了对空头支票的处罚主体、处罚标准与处罚程序，在实践中起到一定的积极作用，但因自身所存在的一系列问题，导致了执行过程中的诸多难题。

首先，处罚标准欠缺灵活性。《处罚通知》规定对签发空头支票的行为不作任何区分，统一“处以票面金额5％但不低于1000元的罚款，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3％加处罚款”。如前所述，签发空头支票的原因非常复杂，如因开户行处理失误导致空头支票、因出票人账户被有权机关扣划导致空头支票、因出票人自身权利受到侵害等不可抗力因素导致空头支票、出票人因失误而导致其签发的用于实现同账户间转账的支票成为空头支票时，按人民银行规定一律不问原因加以处罚显然有失妥当。虽然被处罚的当事人可以通过复议程序寻求解决，但无疑增加了手续和成本，造成了不必要的麻烦。《处罚通知》不区分这些缘由而规定的统一处罚标准由于缺乏弹性导致其实际执行的困难；而一旦被处罚人不及时接受处罚，其所产生的高额滞纳金又使得后续执行工作变得更加困难。