对于农村集体土地所有权的缺省主体，形成了对立的两种认识：

第一，认为村内农民集体（主要表现为自然村或村民小组）是农村集体土地所有权的缺省主体，将村农民集体（行政村）作为农村集体土地所有权主体是无视历史、悖逆常识。其一，从制度发生学的角度看，农村集体土地所有权制度最初建构时，农村集体土地所有权的主体是生产队。改革开放后生产队权利义务的继承者是村内农民集体，除法律另有规定外，村内农民集体当然是农村集体土地所有权的主体；{2} (P110）其二，自村内农民集体被确认为农村集体土地所有权主体以来，法律规定没有作出变更，司法解释也一再强调村内农民集体的缺省主体地位；{3} (P4）其三，事实证明村内农民集体才是农民习惯上认可的所有权主体[5]，将村农民集体作为农村集体土地所有权缺省主体也无法解释这一现实。

第二，认为村农民集体（与行政村同一范围）是农村集体土地所有权的缺省主体，农村及城市郊区的土地，除能够证明属于国家所有，乡（镇）农民集体所有或分别属于村内农民集体所有的以外，均属于村农民集体所有。首先，从未有制度明确认定村内农民集体是农村集体土地所有权的缺省主体，即使是在农村集体土地所有权制度创制初期，村内农民集体的前身—生产队也仅仅是农村集体土地的实际管理者和经营者，只是作为基本的核算单位存在，并非真正的农村集体土地所有权主体。村内农民集体自然不能作为农村集体土地所有权的主体出现；{4}其次，现行土地政策和相关法律对村农民集体是农村集体土地所有权缺省主体的认识具有连贯性。1986年颁布的《民法通则》第74条明确将村内农民集体排除在农村集体土地所有权主体之外，同年出台的《土地管理法》第10条，虽然赋予“村内农村集体经济组织的农民集体”以农村集体土地所有权主体的法律地位，但将村农民集体作为农村集体土地所有权缺省主体的立法意图仍然非常明显。2001年国土资源部发出的《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》第2条第3项更为明确地强调：“不能证明属于乡（镇）农民集体所有或村民小组农民集体所有的集体土地，应依法确认给村农民集体所有”；再次，就事实以观，村内农民集体占有的土地利用情况差异较大，界限不清，土地面积交叉，将村内农民集体作为农村集体土地所有权的缺省主体必然会引发大量的纠纷。{5} (P37）村民小组目前逐渐萎缩，村内的集体经济组织都不是规范的组织，缺乏相应的组织法来规范，其内部组织松散且往往以血缘、宗族关系为纽带，也使村民小组很难胜任农村集体土地所有权的主体权利行使者的角色[6]。

可见，对农村集体土地所有权缺省主体问题的研究，惯常的思路是制度发生学的方法，即以所有权主体的初始安排为起点，以制度沿革为参照，参照农村既存的土地制度得出结论。这样的研究可以解释制度的生成，但不能推动制度的变革。因此，只能迁就现实，而无助于实现理想，也就不能为建立符合中国社会特定发展阶段的农村集体土地所有权主体制度提供有效的智力支持。

二、确定农村集体土地所有权缺省主体的判准

作为制度的民法是建立在自由和个人主义基础之上的规则体系、民法制度的正当性基础在于有利于私人主体通过私法自治实现私人利益。{4} (P94）这也构成了法律对农村集体土地所有权主体制度的功能预期。农村集体土地所有权主体制度安排必须能够满足保障农民民生的政策需求，给作为集体成员的个体农民享有集体土地之利益提供管道，保证个体农民意志得到尊重、利益得以实现。基于此，农村集体土地所有权主体必须具备两个面向、即对外面向和对内面向。对外面向是指所有权主体凭借成员的公共意志，作为既区别于集体成员也区别于其他民事主体的实体参与市场交易，在与其他民事主体以及行政主体的博弈过程中，具备维护“集体”利益、从而维护成员利益的功能。集体土地所有权缺省主体的对外面向要求它必须符合民事主体范畴的内在要求，形成集体意志，选任执行该意志的机关，由执行机关代表集体行使权利，从而成为真正意义上的民事主体。对内面向是指集体虽然相对于其成员具有独立性，但集体意志必须是成员共同意志的体现，集体的行动应该以成员共同利益为指向，集体的利益应该以成员个人利益的最大化为圭臬。集体土地所有权主体的对内面向要求必须有足够的制度资源支持作为“集体”成员的农民个体向“集体”提出自身的利益请求，参与并监督集体的决策，能够按照既定的程序实现其合法利益。因此，本文认为确定集体所有权缺省主体需要考量如下因素：