2.2.1 实行严格审批

美国法律规定, 由 FDA 直接参与食品添加剂法规制定和管理。美国的食品添加剂在生产、销售和使用环节都需要经过 FDA 的严格审批。根据《食品添加剂补充法案》的规定, 只有符合安全标准、经过评价和公布的食品添加剂才能生产和应用, 没有经过审批认定和没有科学数据证实认定的新食品添加剂都被认为是不安全的。一般而言,新的食品添加剂使用者还需要向食品与药品管理局提供该食品添加剂在制定食品中的安全数据等资料, 经过严格的审查确定该食品添加剂使用的安全性。

与此同时, 法律规定了两类食品添加剂是免于审批的: 一是“前批准”食品添加剂。经 FDA 或农业部(USDA)在 1958 年修正案前已确定其安全性的所有添加剂。如午餐肉中使用的亚硝酸钠及亚硝酸钾。二是“通常被认为是安全的”(即 GRAS)添加剂。专家们根据这类添加剂在1958 以前的安全使用史及发表的科学论文已承认其安全性。例如: 盐、糖、调味品、维生素、味精等物质都属于这类食品添加剂。当然, 这样的豁免不是绝对的, 如果有证据证明 GRAS 添加剂或者“前批准”食品添加剂是不安全的, 联邦政府可以采取行动禁止使用或要求进一步确定其安全性。

2.2.2 对部分重点食品领域实行双重管理

美国的监管分工明确, 主要由 FDA 和 USDA 负责食品安全。FDA 直接参与食品添加剂法规的制定和管理, 肉类由 USDA 管理。因此用于肉和家禽制品的添加剂需得到 FDA 和 USDA 双方认证。而酒和烟由酒烟草税和贸易局(TTB)管理, 用于酒、烟的食品添加剂也实行双重管理。食品添加剂立法的基础工作往往由相应的协会承担。

如食品香精立法的基础工作由美国食品香料和萃取物制造者协会(FEMA)担任, 其安全评价结果得到 FDA 认可后,以肯定的形式公布, 并冠以 GRAS 的 FEMA 号码。随着科技进步和毒理学资料的积累及现代分析技术的提高, 每隔若干年后, 食品添加剂的安全性会被重新评价和公布。

2.2.3 强调政府管理的公开透明

美国的相关法律法规在规制食品添加剂的过程中,特别强调政府管理行为的公开透明。其主要方式是通过公众监督得以实现, 美国《行政程序法》、《联邦咨询委员会法》和《信息公开法》都特别规定了食品安全管理过程中要受到公众的社会监督。这样的规定使得政府对食品安全的管理规制更加谨慎, 防止出现权力滥用和玩忽职守的现象。

2.2.4 规范食品添加剂质量标准

在美国, 食品添加剂的产品规格必须符合美国食品用化学品法典(FCC), 它是 FDA 评价食品添加剂质量是否达标的一项重要依据。FCC 作为食品添加剂行业的权威标准在国际范围内得到了广泛认可, 许多食品用化学品的制造商、销售商以及用户将 FCC 中的标准作为他们销售或购买合约的基础。

3 我国食品添加剂法律规制的现状及问题分析

随着我国社会工业化的进步, 食品添加剂的使用已经变得十分普遍。近几年来, 不断有媒体曝出“黑心商家”生产、经营有毒有害食品或者食品添加剂滥用而引起的一系列食品安全事故, 给社会公众带来了巨大的心理恐慌。自 2009 年的《食品安全法》颁布, 其中的一大亮点就是对我国食品添加剂进行了更为明确的法律规制, 甚至将严管食品添加剂作为一项核心问题。

3.1 我国规制食品添加剂的立法规

3.1.1 食品添加剂的法律概念

《食品安全法》是规制我国食品添加剂最核心的法律, 其对食品添加剂作出了明确定义。其中第 99 条规定:“食品添加剂是指为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。”2010 年 6 月 1 日实施的《食品添加剂生产监督管理规定》把食品添加剂定义为: “经国务院卫生行政部门批准并以标准、公告等方式公布的可以作为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。”

3.1.2 食品添加剂的使用标准

我国《食品安全法》规定的食品安全标准是所有食品标准中唯一具有强制执行效力的标准。因此食品添加剂的生产、销售、使用也必须符合食品安全标准。《食品安全法》第 54 条规定, 作为食品添加剂的标准需要满足两项要求: 一是在技术上确有必要, 二是经过风险评估证明安全可靠, 且两项要求必须同时满足, 方可作为允许使用的食品添加剂标准。食品添加剂标准的修改也必须遵循这两项要求。

随着食品添加剂危及食品安全的事件频发, 我国立法部门对食品添加剂标准的制定已经明显加快脚步并取得了一定成效。2011 年 6 月, 卫生部颁布的《食品添加剂使用标准》实施, 涵盖了食品添加剂、食品用加工助剂、胶母糖基础剂和食品用香精等 2314 个品种, 涉及 16 大类食品、23 个功能类别。此外, 卫生部于 2011 年 7 月又颁布了食品安全国家标准《复配食品添加剂通则》, 此标准用于除食品用香精和胶基糖果基础剂以外的所有复配食品添加剂。

3.2 我国《食品安全法》对食品添加剂的法律规制

3.2.1 实行准入许可制度

我国《食品安全法》从源头上加强了监管, 对食品添加剂实行准入许可制度。由于食品添加剂的用途、性质等与食品存在较大不同, 与工业产品更为接近, 因此, 申请食品添加剂生产许可的条件和程序, 按照有关工业产品生产许可证管理的规定执行。《食品安全法》第 44 条也规定, 利用新的食品原料从事食品生产或食品添加剂新品种、食品相关产品新品种的生产, 必须向卫生部门提交安全性评估材料, 申请许可。

3.2.2 明确关于食品添加剂品种、适用范围和用量的安全使用标准

食品安全标准是食品安全法律控制体系的核心环节。我国的《食品安全法》详尽列举了食品安全标准的具体内容。其中, 食品添加剂的使用也必须符合国家食品安全标准。主要表现在: 第一, 食品生产者应当依照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用添加剂。同时要符合使用食品添加剂的一般原则, 例如:“不应对人体产生任何健康危害; 不应掩盖食品腐败变质;不应降低食品本身的营养价值; 不应掩盖食品本身或加工过程中的质量缺陷或以掺杂、掺假、伪造为目的而使用食品添加剂等等”。第二, 不得添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质。

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